文/谢陈香

摘  要：随着我国学术界对生态产品价值的研究不断深入与完善，机制也不断创新，在生态产品价值实现领域取得了一定成就。本文通过分析梳理现有法律政策对生态产品价值实现的规定，从中探讨产品价值实现存在的不足。最终从法律制度完善、配套机制建设两方面对完善生态产品价值实现制度体系提出建议，提高社会公众对生态产品价值实现的关注和参与，促进相关法律制度的完善。

关键词：生态产品；生态补偿；自然资源；法治建设

1生态产品价值实现的现实困境

1.1相关法律制度的缺失

目前，我国还不具备完善的生态产品价值实现制度体系，仅在试点中。虽然有部分如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》等法规中含有生态产品价值实现的内涵，但目前没有针对生态产品的专门性法律法规。就地方性法规而言，有部分及地方规范性文件虽涉及生态产品价值的实现，但是其内容较笼统，并且法律层级较低，难以起到很好的规范作用。

1.2市场与现有法律制度的失衡

目前，我国的立法大多集中于对自然资源的保护，缺乏对生态产品价值实现的关注。比如，具有代表性的碳汇新型生态利益权责归属。碳汇依附于森林植被，这些森林植被的所有权归属于国家，但碳汇的所有权归属不明确。因此，其权利流转就因权属不明的问题难以进行。所有权、经营权等的权利归属不明将阻碍生态产品在市场中实现价值。

此外，清洁的空气、适宜的气候等生态产品具有公共性，权属更加难以被确定。不仅如此，生态产品还具有难以定量定价的特点，加大了市场交易的困难度。同时，也因为我国的自然资源产权基本属于国家所有，生态产品难以通过市场实现有效运转。总而言之，我国现有的有关生态产品价值实现的规定难以与市场需求相适应，还需完善。

2生态产品价值实现路径探索

2.1政府主导的生态产品价值实现路径

所谓政府主导型，即主要由政府控制实现生态产品价值的实现，主要适用于未经劳动加工的生态产品，也就是上文提到的公共性生态产品。在政府主导路径下，生态产品价值的实现往往是通过政府来提供公共性生态产品，或者由政府通过一系列政策，如生态补偿等方式购买来实现的。政府主导路径下，实现这一类生态产品价值充分发挥了国家的统筹作用。国家作为公民权利、利益的维护者，须要发挥作用，实现公共性生态产品价值。我国国土面积较大，信息传递和反馈的范围较广，可能存在信息传递不够及时、反馈不够精准的问题。同时，因为信息无法被完全同步，无法完全精细化控制对资源的供给，也易造成资源浪费。不过，相信随着技术的升级和制度的优化，这些问题能够逐步被改善。

2.2市场主导的生态产品价值实现路径

私人生态产品具有竞争性和排他性的特点，一般通过市场主导路径实现该类产品的价值，比如生活中常见的农产品、旅游资源等。这些私人生态产品往往由政府以外的主体提供，如市场或者第三部门。私人公共产品的产权归属在市场流通便捷，这使得这类生态产品价值更易被实现，其路径具有高效性。随着技术的更新升级，无论是供给方或是需求方的数量都将被扩大，这是未来生态产品价值实现的重要路径之一。就私人生态产品而言，政府处于指导和辅助位置，此时，需要协调好政府与市场间的职责边界。

在市场主导的路径下，我国在对生态产品价值实现的规定上有所欠缺，在市场准入、资质认定等方面存在空白。难以仅凭市场主导克服技术性困难这一问题，也需要政府政策引领解决。政府可以发挥导向作用，完善有关规定，建立激励机制，鼓励技术创新。

3生态产品价值实现的法律构建

3.1生态产品权责归属法律制度完善

在我国政策指引下，将生态产品价值理念嵌入经济法治和环境法治双重制度体系，是生态产品价值实现法治化的必要进路。这须要各方齐心协力，履行各自职责。首先，自然资源部门应发挥作用，对顶层设计进行优化。各省市政府在区域协调发展和生态资源管理工作中发挥着重要的连接纽带作用。一方面，要履行代为管理国家生态资源的职责，做好确权登记等工作；另一方面，要加强对地方工作的监督，确保各项政策和任务的有效落实。为了更高效地进行生态产品确权登记工作，应加强对生态产品登记的信息化和数据库建设。其次，政策支持和引导也是生态产品价值实现的关键因素。政府可以通过制定相关政策，如生态补偿政策、税收优惠政策等，鼓励企业和个人参与生态产品的生产和开发。最后，加强监管和执法力度，确保生态产品的质量和安全，保障其价值实现。

2018年，中共中央国务院发布了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》（以下简称《意见》）。《意见》强调，应坚持和加强党对区域协调发展工作的领导，充分发挥中央与地方区域性协调机制作用，强化地方主体责任，广泛动员全社会力量，共同推动建立更加有效的区域协调发展新机制，为实施区域协调发展战略提供强有力的保障。在政策实施过程中，须整体规划设计，顾及不同地区资源的不同特性，制定相应策略和模式。此外，应进一步完善自然资源资产有偿使用制度，构建统一的自然资源资产交易平台，并选择条件较好的地区建设区域性排污权、碳排放权等交易市场，推进水权、电力市场化交易，进一步完善交易机制。

推动国家治理体系和治理能力现代化，须从源头建立健全生态产品价值实现机制。这一机制的构建涉及多个层面。首先，需正确处理政府与市场关系。为实现生态产品价值，应建立包括政府路径和市场路径在内的多重法律制度。政府作为代理人，可以通过税收和补贴等手段，对生态产品的实际使用者和提供者之间的收益进行权责分明的分配。同时，应坚持市场主导和政府引导相结合，多方探索政府与市场相结合的路径，如政府通过管控或设定限额等方式创造交易需求，引导和激励相关方参与自然资源产权交易。

其次，需关注体制与机制的关系。构建生态产品价值实现机制的法律制度框架，要解决制度碎片化和复杂化问题。体制问题具有多样性、利益分散性和集体行动困境等特点，因此关注机制间的互动对构建经济法律制度体系和环境治理有效性至关重要。生态产品价值实现的机制包括空间分区、产权管理、核算评估、有偿使用、特许经营、市场流转、绿色金融、绿色认证、社会参与、科技支撑以及调控监控等多个方面。

最后，要协调中央与地方的关系。为确保市场机制在生态产品价值实现上充分发挥作用，需要在国土空间分区的基础上建立统一开放的要素市场。这需要中央政府实施有力的调控和规制措施，以有效协调中央与地方的关系。最终目标是构建“政府主导+市场主体+公众参与”的法律制度体系，实现行为主体的多元化、角色定位的差别化和参与方式的差异性，形成公—私—社合作伙伴关系，推动法律制度从单中心向多中心演变。在权利义务与责任的构建上，应贯彻“谁受益、谁补偿，谁保护、谁受偿”的原则，建立具有支付责任分担公平性的法律体系。

3.2生态补偿法律制度的完善

政府机构是生态补偿的主要承担者，财政转移支付无论是在经济方面还是在其他方面都是政府的有利手段，可以发挥强大的作用。但是一个主体的力量是有限的，如果只依赖政府举措来实现生态产品价值，尤其是进行生态补偿，那么将难以发挥有效作用，更难以取得理想效果。尽管这些补偿主体在职能上有所不同，但它们在目标上是一致的。然而，无论是政策层面还是实践层面，都未清晰界定各个价值实现主体的角色。比如说，政府所具有的角色是双重的而不是单一的。它一方面要对生态产品在市场中的价值实现承担引领责任；另一方面还要提供资金、政策等方面的支撑，保障生态产品价值实现的各个主体有序参与，维护稳定的生态产品价值实现市场。政府在这种情况下所面临的不仅仅是要自己履行好相应的职责，社会公众以及企业等其他参与者的参与深度和广度有时不能满足现实需要，生态产品也会出现供应难以满足需求的情况，这些都须政府进行调节。

如果从法律层面来看生态产品目前所具有的制度体系，可以看出对于生态产品价值实现的各个方面都缺少相应的法律法规作为对自然生态补偿的支持和印证。近年来，我国政府陆续出台了一系列政策，这些政策文件强调了生态产品价值实现建设的重要性，生态产品价值实现的重要性是明显的，并且随着时间的推移越发显著。但是当前的制度建设是否已经能够面对推动生态产品价值实现将会面临的挑战和难题呢？答案或许并不理想。要破解这一难题，需要重视统一的法律体系建设。这里所指的法律体系是指针对生态保护补偿的相关法律制度。政策也能发挥一定的作用，但是仍需系统的法律法规引领与规制。法律应对重点问题进行规范，明确有关生态保护补偿方面的问题，比如说范围、形式、对象和相应的标准。现有的规章制度乃至政策也许在当前一定时段内发挥了作用，能够应对一些情况，但是，仍然有必要对它进行规划和完善。毕竟法律是具有滞后性的，生态产品作为新兴事物，其发展又是格外迅速的。

需要注意的是，由于生态保护补偿类型的多样性和受多种因素的影响，不同类型的补偿以及不同区域的补偿可能存在显著差异。因此，即使制定了统一的《生态保护补偿条例》，也不可能在全国范围内实行一刀切的政策。各地区仍须根据自身的实际情况制定具体的实施细则或办法。在国家立法的框架内，地方应结合自身的经济发展水平和自然地理条件制定适合本地区的补偿标准和具体实施措施，以更好地解决本地区的生态问题。

4结语

随着时代的发展，生态环境问题越来越被重视。我国对环境治理的经验不断增加，治理体系也越来越完善。在这样的背景下，生态价值实现不仅必要而且可行。但是，我国对生态产品价值实现方面的制度构建尚且处于初级阶段，需要多方努力，共同实现。一方面，政府要发挥调动全局的作用，明确市场与政府之间的职责边界，充分发挥二者的特点和优势；另一方面，政府不仅要建立明确的关于生态产品所有权、使用权的相应制度，规范对生态产品价值实现的制度，还要完善生态补偿制度。

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（作者单位：福州大学法学院）