文/桑磊

摘  要：伴随新型城镇化进程加速，国土空间规划下的土地资源配置困境凸显。城镇拓展、农业用地保障和生态保护间冲突加剧，土地指标分配未能精准契合区域实际发展需求，致使资源错配。本文深度挖掘土地资源配置现状，从政策评估、部门协同、理念融合等维度剖析根源，构建土地利用结构，依循区域特性，搭建协调的土地分配机制，创新城乡土地融合模式，旨在为新型城镇化高质量发展和国土空间可持续利用提供有力支撑。

关键词：城镇化；国土空间规划；土地资源

新型城镇化秉持以人为本理念与传统城镇化大相径庭，其聚焦城乡融合发展与品质提升，深度关联产业结构优化、生态环境保育以及社会福祉增进。在此情形下，国土空间规划作为国土空间统筹布局的关键举措，其对土地资源高效利用和可持续发展的作用举足轻重。故而，在当下关键时期，钻研新型城镇化语境下国土空间规划中土地资源的优化配置是极具实践价值的。

1 新型城镇化对国土空间规划的影响

在新型城镇化的推进过程中，人口呈现出向城镇持续汇聚的态势，大量农村人口涌入城市，致使城镇人口规模急剧膨胀。这一现象使得居住、商业、工业等建设用地需求呈爆发式增长，城市建成区范围必须合理拓展，以承载新增人口及其配套功能。与此同时，产业结构深度调整，由传统产业向高新技术产业、现代服务业等新兴产业转型，带动土地利用结构变革。这不仅对工业用地的布局和品质提出严苛标准，还需更多土地用于研发、创新及服务设施建设，有力推动城市功能向多元化演进[1]。

2 国土空间规划中土地资源配置现状

2.1 现行土地资源配置存在的不足

（1）中央与地方目标差异导致的效率问题。中央土地利用规划目标旨在实现土地资源的宏观统筹与合理配置，注重耕地保护、生态环境维护、区域协调发展以及土地的可持续利用。通过设定严格的耕地保有量、基本农田保护面积等指标，保障国家粮食安全；加强生态用地管控，维护生态平衡；优化土地在不同区域、产业间的分配，促进整体发展的均衡性。地方在土地利用中的实际目标倾向往往受地方经济发展诉求的影响,为推动地方经济增长、增加财政收入，地方更侧重于土地的开发利用以吸引投资和促进产业发展，将大量土地用于城镇建设和工业项目,使得地方在土地利用时，可能会优先满足短期经济利益需求，对耕地保护和生态用地重视不足。

（2）土地指标分配不合理。当前不同区域土地指标分配标准主要依据行政层级、人口规模、经济发展规划等因素确定，由此产生明显差异。经济发达地区因产业集聚和人口流入，理论上建设用地指标需求大；而经济欠发达地区指标相对较少。但这种分配未充分考虑区域资源禀赋、发展潜力等差异。部分资源丰富、发展潜力大的欠发达地区，因指标受限，产业发展和基础设施建设受阻；而一些发达地区，虽指标多但存在低效利用现象。土地指标与实际发展需求脱节现象突出。一些城市快速发展，人口和产业快速集聚，建设用地指标却难以满足实际需求，导致城市发展空间受限，公共服务设施建设滞后，影响城市综合承载能力提升。在农村地区，随着乡村振兴推进，对农村产业融合发展用地需求增加，但土地指标不足，制约了农村新产业新业态发展。

（3）用地供需不平衡。在城市发展进程中，建设用地供需矛盾突出。随着人口持续流入与产业高度集聚，居住、商业、工业等建设用地需求呈井喷式增长，然而可开发土地资源却愈发稀缺。在此情形下，城市地价持续上涨，房地产开发成本水涨船高，进而致使房价居高难下。这不仅极大加重居民购房经济负担，还可能滋生房地产市场泡沫隐患，对社会民生稳定造成潜在威胁[2]。农村地区面临着土地供给与需求失衡的困境，伴随农村人口向城市迁移，农村涌现出众多闲置宅基地与利用效率低下的集体建设用地。而在农村产业蓬勃发展进程中，像乡村旅游、特色农产品加工等产业对土地需求持续攀升。但受土地流转机制不完善、规划欠科学等因素制约，农村产业难以获取充足适配的土地资源，严重阻碍了农村经济的进一步发展。

2.2 问题产生的原因分析

（1） 政策制定缺乏精准需求评估。当下，土地需求评估方法存在明显局限，高度依赖历史数据和简易模型，难以精确追踪土地需求的动态变化。传统测算方式多以人口、经济增长等固定指标为依据，忽视了产业结构调整、技术革新等复杂要素对土地需求的影响。在产业结构加速转型阶段，新兴产业兴起和传统产业升级会显著改变土地利用模式和强度，现有评估方法却无法有效捕捉这些变化，致使评估结果与实际需求差距较大。

（2） 部门协调机制不完善。部门间信息交流梗阻使土地管理问题雪上加霜。当前缺少统一信息共享平台与有效沟通渠道，各部门在土地数据的采集、整理和更新环节各自为战，数据标准不统一，信息孤岛现象突出。以土地用途变更审批为例，部门间信息传递滞后，致使审批流程繁琐、效率低下，项目建设受阻。协调机制的缺失，导致面对复杂土地资源配置问题时，部门协同困难，难以从全局出发科学规划、高效配置土地资源，进而降低土地利用效率，制约土地资源的合理开发与保护[3]。

3 新型城镇化背景下土地资源优化配置策略

3.1 基于多目标协调的土地利用结构优化

新型城镇化浪潮下，多目标协同的土地利用结构优化必须遵循多元准则。追求综合效益最大化，意味着要统筹经济、社会、生态效益，平衡城镇建设用地需求与农业生产、生态保护。可持续发展理念强调对土地资源的长期审慎利用，规避过度开发。因地制宜原则要求依据各区域独特的自然条件、资源储备和发展定位，精准规划适配的土地利用结构，实现土地资源的科学布局与高效利用。利用系统动力学、可计算一般均衡等模型，设定不同发展情景，如快速城镇化、产业转型加速和生态优先发展等，以模拟土地利用结构变化。在快速城镇化情景下，分析城镇建设用地扩张对农业和生态用地的影响；在产业转型加速情景下，研究产业结构调整如何改变土地需求结构。通过模拟结果，提出合理调整方案，如在城市周边适当增加城镇建设用地，同时，加强土地整治，提高农业用地质量，优化生态用地布局，实现土地资源在城镇发展、农业生产和生态保护之间的科学配置[4]。

3.2 健全区域协调的土地资源分配机制

建立区域间土地指标合理分配机制，需全面考量区域发展差异、资源禀赋和功能定位，其基本逻辑如图1所示。

 图1 区域协调土地综合整治基本逻辑图

针对经济发展水平不同的区域，经济发达且人口密集地区对建设用地需求大，应适度增加其指标供给，以满足产业升级和城市建设需求；而生态脆弱、农业基础好的区域，要侧重保障耕地和生态用地指标，稳固农业生产和生态安全。依据资源禀赋，如土地资源丰富地区可在合理范围内调配部分指标支持资源短缺地区发展。依据功能定位，城市新区着重保障建设指标用于开发建设，农产品主产区则严格保护耕地指标。区域合作模式中，土地指标跨区域交易可促进指标向高效利用地区流动，提升整体效益；产业共建共享可实现优势互补，发达地区提供资金、技术和管理经验，欠发达地区提供土地和劳动力，共同打造产业园区，实现互利共赢。通过优化土地资源配置和推进区域合作，促进区域协同发展，缩小区域差距，推动整体发展格局优化。

3.3 推动城乡融合的土地利用模式创新

城乡融合发展要求打破城乡土地二元结构，实现城乡土地资源统一规划、统一管理、统一市场，这意味着消除城乡土地权利差异，促进土地要素自由流动，提高土地利用效率，为城乡产业融合、基础设施和公共服务一体化提供用地保障（如图2所示）。优化农村集体经营性建设用地入市政策，需完善入市交易规则，明确入市范围、程序和收益分配机制，保障农民合法权益。城乡建设用地增减挂钩政策应强化规划引领，精准实施拆旧建新，加强节余指标管理，提高指标流转效率。在乡村振兴战略下，农村土地综合整治应整合各类土地整治项目，推进田水路林村综合整治，提升耕地质量，改善农村生产生活条件。特色小镇建设应结合当地特色产业和文化，创新土地利用方式，探索混合用地模式，提高土地复合利用程度，通过多种模式创新，促进城乡土地资源合理流动和高效利用，推动城乡融合发展。

 图2 城乡融合土地利用模式示意图

3.4 提升土地利用效率的政策保障

完善土地管理制度，应构建系统且严密的体系。土地用途管制方面，明确各类土地的使用边界和用途限制，细化审批流程，对擅自改变土地用途的行为实施严格惩处，从源头上保障土地资源按规划合理利用。加强市场监管，建立健全的土地市场动态监测机制，实时掌握土地交易信息，规范土地出让、转让、出租等交易行为，严厉打击土地市场中的违法违规操作，从而维护土地市场的公平竞争环境。制定激励政策，对节约集约用地的主体给予税收优惠、财政补贴等奖励，引导企业和开发者主动提高土地利用效率。设立土地节约集约利用专项资金，支持企业进行土地再开发和技术改造，鼓励建设多层厂房、地下空间开发等。科技创新在土地资源管理中作用重大，利用卫星遥感、地理信息系统等技术，实现对土地资源的动态监测和精准评价；借助人工智能优化土地利用规划和决策，推动土地资源优化配置，提升土地利用效率，促进土地资源的可持续利用[5]。

4 结语

综上所述，新型城镇化背景下，国土空间规划中土地资源优化配置非常重要，当前土地资源配置存在一系列问题，根源在于政策评估不精准、部门协调不畅、理念冲突等。通过构建多目标协调的土地利用结构、健全区域协调的分配机制、创新城乡融合的土地利用模式及完善政策保障体系，能有效优化配置。未来，应持续关注这些策略的实施效果，加强科技创新在土地管理中的应用，推动新型城镇化与土地资源利用的协同发展，从而实现国土空间的可持续发展。

参考文献

[1]刘金朋,罗舒曼.基于国土空间规划的城市更新与土地资源优化利用策略[J].住宅与房地产,2024(33):65-67.

[2]栾倩.国土空间规划与土地资源的可持续利用[J].生态与资源,2024(11):80-83.

[3]陈娴,韩苗苗,王亚芹.国土空间规划背景下土地资源管理与土地利用转型思考[J].新农民,2024(29):27-29.

[4]温璐歌,沈体雁.国土空间规划体系下区域间土地资源配置:现实挑战及解决方法[J].经济问题探索,2024(8):87-100.

[5]任亚运.国土空间规划中城市更新与土地资源优化利用研究[J].智能城市, 2024,10(7):75-77.

（作者单位：青岛城市建筑设计院有限公司）