文/代昱阳  张凡

摘  要：在全球环境治理格局加速演变的背景下，国际碳市场、欧盟碳关税、气候谈判等多方因素对我国传统能耗“双控”提出了新的挑战。能耗“双控”已难以满足社会进步需要，亟待向碳排放“双控”转变。各省市陆续出台了政策文件，加快推进能耗“双控”向碳排放“双控”转变。我国要快速实现上述政策，仍面临挑战。本文将从能耗“双控”向碳排放“双控”转变的背景、面临问题、关键指标、实施路径等几个方面进行论述，以期为该领域研究提供参考。

关键词：能耗；双控；碳排放

1能耗“双控”向碳排放“双控”转变的背景

1.1政策方面

2023年7月，《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》由中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过，为下一阶段的工作部署提供了新的思路。2023年8月15日是我国首个全国生态日，强调要以“双碳”工作为引领，推动能耗双控逐步转向碳排放双控，持续推进生产方式和生活方式的绿色低碳转型。这一系列政策推动了碳排放“双控”工作的进一步开展，对推动我国“双碳”战略落地具有重大作用。

1.2经济方面

促进企业的稳定、快速、高质量发展成为2025年及后续工作的关键。部分省市传统产业碳排放占比较高，通过实施碳排放“双控”战略，扩大可再生能源应用范围，充分发挥节能技术优势，能够达到节能减排效果，能为高能耗企业转型和发展争取到更多空间。同时，低碳发展企业通过碳减排措施，提升了市场竞争力，获得了政策扶持，进一步挖掘了低碳发展潜力，推动了行业的低碳高质量发展。

1.3能源方面

“十四五”期间，部分省市出现了供需关系不平衡、能源保障供应紧张的情况，绿色低碳发展迫在眉睫。在制度改革前，我国节能减排政策主要聚焦消费者，对供给侧绿色低碳转型缺乏有效支持。随着制度改革的推进，节能减排措施被逐步优化，如对原料用能和非化石能源的考核倾斜，更好地调动了各省市对清洁能源开发的积极性，促进了我国能源结构的低碳转型。

1.4国际形势

截至2024年，全球已有36个碳市场正在运行[1]，并有若干政策处于制定和发布阶段。此外，欧盟碳边境调节机制（CBAM）已于2023年10月1日正式启动，将于2026年正式实施，这一举措将倒逼欧盟贸易伙伴加快完善国内碳定价体系，以规避潜在的贸易损失。全球碳市场和相关关税政策均保持高度活跃，促使我国作为外贸出口大国需重点持续关注低碳减排战略。

2能耗“双控”向碳排放“双控”转变面临的问题

2.1核算体系尚不健全

碳排放核算涉及能源利用和工业过程两大领域，需要对不同类型的经济行为和能源消耗进行计量。鉴于各类能源资源质量在不同用途中存在显著差异，现阶段通常采用广泛抽样调查与数理分析相结合的方法，获取具有典型性的排放因子测度结果。然而，在样本选择、权重设定和动态特征辨识上存在分歧，会导致碳排放因子测算出现偏差，使得我国对各类能源消费的统计存在误差，难以真实反映碳排放情况[2] 。此外，由于全国统一的碳排放因子数据库尚未被完全建立，地市级碳排放统计核算能力不足，导致在实际应用中核算结果存在一定的偏差。

2.2实施机制不够清晰

尽管碳排放“双控”已取得一定成效，但与能耗“双控”类似，其在总量管控方面仍存在灵活性欠缺、差异化显著的问题。若继续沿用“一刀切”式的节能减排模式，极有可能给社会经济发展带来诸多难题。当前，我国正积极探索从能耗“双控”向碳排放“双控”转变的新路径，如何在兼顾经济发展与碳减排目标的基础上，妥善统筹区域差异，合理安排任务分解等关键内容，进而构建一套完整、科学的实施机制[3]，以有效推动我国建立碳排放“双控”体系，成为亟待深入研究的重要课题。

2.3市场机制不够完善

碳市场、碳金融和碳资产管理对实现碳排放“双控”意义重大。例如，碳市场交易机制能约束高碳企业排放，有助于企业自身强化优势，推动产业链碳减排。目前，我国碳市场仅覆盖发电行业，钢铁、水泥、电解铝等高耗能行业，碳市场缺乏流动性，需进一步扩大市场覆盖范围和交易规模。此外，市场碳价长期低于边际减排成本，削弱了企业技术创新动力。如何构建、完善碳市场机制，使其更好地激励企业提高碳排放管控水平，仍然是亟待探索的问题。

3能耗“双控”向碳排放“双控”转变的关键指标

3.1控制指标

在能耗“双控”向碳排放“双控”的转变过程中，要兼顾各方面的内在联系，把握好制度衔接和目标压力指标，以此为基础形成激励约束导向。总量指标除了对提高技术应用效果有促进作用，还对经济增长存在一定的制约作用。近年，我国的能源消耗总量管控负面效应突出，约束效果逐步从“强”向“弱”转变。相关政策指出，在一定条件下，国家对省市的能耗“双控”考核中可以免除对其能源消耗总量的考核。此外，考虑“双碳”目标的逐步实现、碳排放强度下降完成的边际效益递减和我国各区域之间的条件差异，可以根据碳排放强度绝对值来修正各地区的下降率目标。

3.2基础条件

与能耗双控中的能源统计工作相似，全面精确的碳核算是实现双控目标的前提。为满足“三可原则”中对温室气体排放的可计量、可报告和可检验的减排目标要求，打造碳排放“双控”平台数据基础底座，需要不断强化碳核算基础性能力，着重关注数据体系建立、领域技术支撑、强化基础数据三方面的基础条件。

首先，构建覆盖能源消费、工业过程、土地利用等多维度的碳排放核算框架，制定相应的技术规范，实现国家、省市多级数据动态共享与校核。其次，要提高领域技术支撑能力，一方面加强重点突破碳捕集利用与封存（CCUS）、绿电消纳技术等关键领域技术；另一方面培育好我国本土化支撑机构，完善国际国内认证体系和制度互认，打通国际壁垒。最后，要强化完善消费侧数据基础，在碳预算与能耗双控下，完成全生命周期内的碳排放溯源、计量、分割、扣减等工作。在行业层面，初级产品、制成品和出口品等必要碳排放应由供给侧和消费侧共同分担；在区域层面，我国的后发优势和产业转移导致的碳排放应在碳预算中进行动态调节[4]。

3.3推行范围

现有能耗双控是以行政区为基础实行层层分解模式，具体到区县、乡镇及终端用户时，其灵活性受到极大压缩，基层被迫采取限制生产等影响经济发展的方式控制能耗。

碳排放“双控”指标体系建议遵循区域-领域-项目梯度管控。在区域方面，要加大对碳排放双控体系的考核灵活性，扩大弹性空间，根据资源禀赋与发展水平差异化分配指标。鉴于我国碳排放“双控”仍处于探索阶段，建议在中西部选择若干具有代表性的省份、地市进行试点，选取辖区面积、GDP和人口规模较适宜的示范，在保证经济发展和民生保障的基础上探索碳排放双控体系机制的实施路径。

在行业领域方面，优先覆盖电力、钢铁、化工等八大高耗能行业，制定生产工艺碳排放限额标准。同时，建议将碳排放“双控”与碳市场有机结合，完成机制互助互通，从而更好地利用市场功能进行调控。在单个项目方面，要将碳排放评价纳入固定资产投资项目审批流程，实施单位产品碳排放管控，树立行业领域标杆，对行业先进水平的企业进行补助，激发市场主体碳减排主观能动性。

4能耗“双控”向碳排放“双控”转变的实施路径

4.1优化完善双控核算体系

首先，强化基本数据的统计和分析工作。建立各类能耗总量假定和等价换算准则，提高能耗统计数据的整体质量。加强煤炭、油气和天然气产品的碳排放因子研究，构建完整的碳排放核算制度，集成国家级、省级、地市级的能源消耗和碳排放控制指标与监测数据，形成多源互补的数据监管体系。

其次，加强对企业碳排放量的统计核算。应加速开展企业碳排放量统计核算工作，明确全流程全产业链碳排放计量基准，探讨碳排放责任分担方式，建立直接碳、间接碳排放和碳责任规范。

最后，推进监测技术在碳排放工作中的有效应用。推进对我国碳排放实测技术的研究，促进遥感、大数据、云计算等新兴技术的落地运用，推动碳排放核算能力的进一步提高，有助于实现以碳排放控制为导向，指导企业优化用能和节能减排的目标。

4.2基于地区差异统筹推进

一方面，要在各区域和各行业间开展碳排放“双控”试点工作。根据我国不同区域的经济发展水平、产业结构和能耗特征，选择合适的区域和行业进行“双控”试验，为全国范围内实施碳排放“双控”提供有效支持。为此，能以区域范围较广、经济水平较高的区域为研究对象，“双控”措施效果如何，都可以减少对这部分区域经济发展的冲击，并确保市场具有充足的承载能力与参与主体。在筛选试点行业时，要考虑到各地区经济发展特征和自然条件的差别，应选择减排成本低、竞争程度低、排放数据容易获取的行业，并针对行业指标和区域指标进行互补配置，有利于后期核算工作的开展。

另一方面，在构建碳排放“双控”考核机制的过程中，还需要充分提高机制的灵活度，应按照目标和限制指标相结合的思想，逐渐构建起约束体系。在此基础上，应根据不同地区资源禀赋、经济和社会发展状况，制定差异化的考核标准，并适时对考核标准进行修正，探索完成“双控”指标的多种方式。

4.3以阶段为标准实现转变

能耗“双控”向碳排放“双控”的转变，需要注重二者指标的并行考核。我国清洁能源的利用率正在不断提升，传统能源消耗量缓慢降低，能耗与碳排放程度也逐渐减弱，需要构建二者并行考核指标，充分考虑到能源结构与行业结构情况，设定科学合理的碳排放控制目标，实现对能耗与碳排放的同步把控，促进产业的转型升级。随着技术发展，可再生能源和清洁能源的应用范围不断扩大，其经济指标的提升与碳排放、能耗之间的关系逐渐减弱，经济增长的供应指标出现明显变化，产业本身的低能耗、低碳特征越来越明显。为此，要将工作重心转移到碳排放“双控”工作上来，同时辅以能耗“双控”指标作为监督，促进产业的进一步发展。

5结语

本文从多方面展开研究，分析了控制指标、基础条件、推行范围几个关键因素的重要价值，并提出优化完善双控核算体系、基于地区差异统筹推进、以阶段为标准实现转变等建议。

参考文献

[1]北京理工大学能源与环境政策研究中心.全球和中国碳市场回顾与展望(2025)[R/OL].(2025-01-13).https://ceep.bit.edu.cn/docs/2025-01/8c5edd948a774a5d9e102e2b91da9093.pdf.

[2]姜春海,闫振好,王敏.“双碳”目标约束下的能耗双控到碳排放双控:规制工具、效应模拟与政策评价[J].中国工业经济,2024(11):5-23.

[3]黄炜,邬梦晓俊,魏丹青.“能耗双控”向“碳排放双控”转变下的企业政策响应研究——以浙江省为例[J].生态经济,2024,40(9):153-160.

[4]张宇昕,王世进.从“能耗双控”到“碳双控”——基于地方与中央的策略博弈视角[J].经营与管理,2025(1):184-191.

（作者单位：广东省国际工程咨询有限公司）