文/田莹莹

摘  要：黄河流域生态保护和高质量发展已上升为一项重大国家战略，得到了人们的广泛关注。随着《中华人民共和国黄河保护法》施行，黄河流域生态保护和高质量发展法治保障的研究也逐步提升，但在立法、执法、司法、守法的实践中还面临一些困境，应从地方立法进程、联合执法机制、司法协同理念、全民守法氛围等方面深化黄河流域生态保护和高质量发展法治保障的理论研究和实践探索，在法治轨道上推动黄河重大国家战略的实现。

关键词：黄河流域；生态保护；高质量发展；法治保障；法治化建设

1 黄河流域生态保护和高质量发展法治保障的研究进展

在“中国知网CNKI”数据库中，以“黄河流域生态保护和高质量发展法治保障”为主题词进行检索，梳理发现，相关研究成果数量自2019年起呈上升状态，黄河流域生态保护和高质量发展法治保障的研究热度逐步提升，尤其是2023年《中华人民共和国黄河保护法》的施行，其研究成果的数量明显增加，反映了专家学者们对黄河流域生态保护和高质量发展法治保障的关注。相关文献主要关注黄河流域、高质量发展、流域生态、生态保护、法治保障等内容，也有探讨水安全保障、《黄河保护法》、司法保障等内容的研究成果，当然也有外文研究成果，但数量非常有限，研究还不是很充分。

关于黄河流域生态保护和高质量发展法治保障的研究成果报纸文章居多，高质量期刊文章相对较少，亟须学术界加强对黄河流域生态保护和高质量发展法治保障的研究。通过对相关文献的研究，能清晰地明确黄河流域生态保护和高质量发展法治保障的发展脉络及研究方向，但仍需加大黄河流域生态保护和高质量发展在立法、执法、司法、守法四大领域的研究力度，进一步提升学术影响力，推动黄河流域生态保护和高质量发展法治化建设。

2 黄河流域生态保护和高质量发展法治保障的现实困境

2.1 地方立法分散滞后

在黄河流域生态保护和高质量发展的地方实践中，现有分散的相关法律法规和行政手段难以解决黄河流域保护和治理的系统性问题[1]，急需一部综合性法律系统化管理黄河流域。但黄河保护的地方立法为数不多，既有法律法规位阶也较低，相关政策法规分散在各部门中，不利于黄河流域生态保护和高质量发展的法治化建设。随着《中华人民共和国黄河保护法》的施行，虽推动了黄河保护地方立法的进程，但沿黄各省（区）地方立法还存在缺乏整体性思维、政策规定差异性较大等问题。且地方立法需在黄河治理实践的基础上，制定相关法律法规，种种因素导致立法具有滞后性，使地方立法不够完善，需要加快立法进程，推动黄河流域相关法律法规的完善。

2.2 区域执法联动不足

黄河流域生态保护和高质量发展执法工作，是黄河流域法治化建设的重要一环，能促进《黄河保护法》的贯彻实施，遏制黄河流域生态环境违法犯罪问题。黄河流域非法采矿采砂、污染生态环境、破坏水土保持、盗伐滥伐林木、非法捕捞狩猎等破坏环境资源的犯罪时有发生，且涉及不同的主管部门，导致在执法时出现职责交叉情况，一是会产生行政资源浪费，二是会出现相互扯皮的情况，不利于执法的有效性。在执法工作开展中，由于各区域法律依据不一、执法尺度及执法水平有差异，会对案件的立案、执行等产生影响[2]。黄河流域执法协作体制不健全、执法信息合作共享程度低和执法人员素质不高等问题，也会导致在各地区执法过程中出现职责交叉的状况，区域执法联动不足，极大地影响了黄河流域的执法效果。

2.3 司法协同有待提高

黄河流域生态保护和高质量发展司法工作是黄河流域法治化建设的保障，能在《黄河保护法》下完善黄河流域环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等制度，维护黄河流域生态环境。面对黄河流域生态环境的违法犯罪问题，各地区对于判决所依据的国家规定理解不一，容易产生分歧，且各地间司法协作存在系统化程度不够、司法协作主体及其职责不清、司法协作实践的形式化问题明显等问题，导致司法协同存在难点[3]。

黄河流域涉及不同地区及部门，在处理问题时，存在跨行政区域司法协作操作难、司法与行政执法衔接不畅等问题，而司法被动、行政先行的衔接模式，导致司法协作机制的法律及其制度体系不完善，不利于黄河流域生态保护和高质量发展法治化建设。沿黄地区属地法院间关系的处理问题，也是影响司法协同的重要因素，这就需要重塑司法协同理念，共同促进黄河流域生态保护和高质量发展。

2.4 全民守法氛围欠佳

黄河流域生态保护和高质量发展守法工作是黄河流域法治化建设的基础，能强化沿黄地区人民对黄河流域治理的参与力度。群众对黄河保护相关法律法规的了解程度及对流域治理的参与力度在保护黄河上起到重要作用。

而目前沿黄地区对普法宣传教育工作的重视度仍然较低，没有形成沿黄保护法律法规普法宣传的长效机制，导致群众接受的法律知识少，法治观念和生态保护观念淡薄，不利于黄河流域生态环境的可持续发展。且黄河流域生态保护和高质量发展还面临着公众参与机制被动、公众参与意识薄弱、信息公开制度欠完善等问题，使公众的参与力度减弱，不利于黄河流域决策的科学化和民主化。需要深入宣传《中华人民共和国黄河保护法》，增强法治思维，鼓励公众参与。

3 黄河流域生态保护和高质量发展法治保障的实现路径

3.1 加快地方立法进程

立法是法治的龙头环节，科学立法是黄河流域生态保护和高质量发展的前提条件。沿黄各政府及相关部门在推进黄河流域生态保护和高质量发展中，倡导规划先行，加强顶层设计，出台了多种类型的政策法规，为黄河流域可持续发展提供了政策和法律依据，依法保护和治理黄河。

黄河流域生态环境治理是一项复杂的工程，需要多方的共同努力，更需要在现有政策法规的基础上加快地方立法进程。一是提高立法能力和法律效力。沿黄各省（区）要以《中华人民共和国黄河保护法》这部综合性立法为基础，对下位法进行补位与修订，加快《黄河保护条例》等立法进度，并建构层次分明、逻辑严谨的黄河流域生态环境保护法律体系，加强和贯彻落实法律法规的宣传教育。相关法律法规的制定也要坚持战略思维、系统观念，以问题为导向，进一步提升黄河流域生态治理的法律效力，加强法治化建设。二是加强相关法规和制度建设。各省（区）要从提升黄河流域治理效能的目标定位出发，建立健全的水资源保护制度、水生态保护制度、水环境保护制度、水灾害治理制度以及相关地方性法规，逐步健全法律法规框架体系[4]。

建立健全的河长制法律法规制度，规范河长的自由裁量权，实现由行政治理转向法律治理，为黄河流域河长制长效运行提供法治保障。建立健全的专项督察制度，保障黄河流域生态保护和高质量发展的良好效果。

3.2 完善联合执法机制

严格执法是黄河流域生态保护和高质量发展实现的关键。黄河流域各省（区）积极出台各项政策法规，采取多种措施保护黄河流域生态环境，但生态环境治理任务艰巨，破坏黄河流域环境资源和生态保护的违法犯罪仍然呈现多发态势，亟须进一步构建联合执法机制。一是健全联合执法监管机制。黄河流域联合执法监管机制的建立，能实现资源共享和信息互通，提高监管效能。在处理黄河流域资源环境等违法案件上，要不断优化黄河流域公安等部门联合执法监管的顶层设计和体制机制建设，体现黄河流域联合执法的特色和专业性，进一步提升黄河流域生态治理效能，为黄河流域联合执法机制的良好运行打下基础。二是强化联合执法力度。黄河流域生态环境的整治是一项复杂的工程，需要各部门间的协调与合作。强化黄河流域联合执法，要培育一批懂法律、爱环境、有责任心、高素质的执法人员，还要明确各执法部门间的关系，从不同角度共同遏制黄河流域生态环境污染问题，加大对违法行为的查处力度，强化法治建设，不断完善联合执法机制，促进黄河流域的生态保护和高质量发展。

3.3 深化司法协同理念

司法是法治的根本环节，公正司法是防线，也是黄河流域生态保护和高质量发展的根本保障。法院、检察院等司法机关对黄河流域生态环境案件的精准处理，是促进黄河流域生态治理、保障黄河长治久安的重要方式。但传统的以行政区划为原则的属地治理方式难以解决黄河流域所面临的生态环境问题[5]，沿黄各司法机关需继续深化司法理念，推动跨域协同工作，以更好地开展黄河流域生态环境的大保护、大治理。第一，创新司法检察方式。黄河流域环境资源“三合一”新审判机制、黄河巡回法庭（工作室）、检察工作站等，都是司法机关对黄河流域生态保护和高质量发展工作的重视。在此基础上，沿黄司法部门还应不断深化司法观念，完善黄河流域环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等制度，促进司法检察方式的创新，推进黄河生态城法庭建设，实现对黄河流域生态环境的整体系统保护。第二，推动司法跨域协同。法院、检察院等司法机关要促进执法司法联动协作，实现黄河保护共治新格局。新时代下，沿黄各省（区）应积极推进跨域跨部门合作，法院、检察院等司法机关更应完善跨区域法检协作机制，建立跨区域公益诉讼工作协作机制，健全多方系统协同保护机制，深化“四大检察”衔接配合机制，构建“检察+N”工作机制，推进生态环境司法保护高质量发展，为黄河重大国家战略贡献法院力量、检察智慧。

3.4 营造全民守法氛围

守法是法治的基本环节，全民守法是基础，更是黄河流域生态保护和高质量发展的基本要求。在黄河流域生态保护和高质量发展的实践中，公众参与度相对较低，法治观念也有待提升，推进黄河流域法治化建设，需要营造全民守法氛围。首先，加强法治宣传。除了运用网站、媒体的力量，还要发挥社区的力量，在街长、网格员等工作人员的共同作用下，开展普法宣传活动，增强民众法治观念，提升民众法治意识，在黄河流域治理中发挥监督作用。其次，促进公众参与。政府等相关部门在黄河流域生态保护和高质量发展依法决策的基础上，进一步推动科学决策，提升民主决策，完善公众参与机制，适时纳入高校专家学者的相关建议，促进科学决策，推动公众参与，确保黄河流域生态保护和高质量发展的政策得到全面有效的实施。最后，完善配套机制。增强组织保障，畅通参与渠道，加强财力支撑，为普法宣传和参与决策搭建平台，尊重并满足公众在黄河流域生态保护和高质量发展决策中的知情权、参与权、表达权、监督权[6]，为黄河流域生态保护和高质量发展贡献群众智慧和群众力量，助力黄河流域生态保护和高质量发展的重大国家战略落地落实。

参考文献

[1]薛澜,杨越,陈玲,等.黄河流域生态保护和高质量发展战略立法的策略[J].中国人口·资源与环境,2020,30(12):1-7.

[2]曹霞,刘宇超.《黄河保护法》实施框架下流域协同治理的法治保障路径[J].干旱区资源与环境,2023,37(7):184-189.

[3]张德权.论黄河流域环境司法协同的法理溯源与制度构建[J].社会科学动态,2024(8):51-58.

[4]左其亭,杨智楷,张伟,等.黄河流域生态保护和高质量发展研究述评与展望[J].人民黄河,2024,46(9):25-31+73.

[5]周伟.黄河流域生态保护地方政府协同治理的内涵意蕴、应然逻辑及实现机制[J].宁夏社会科学,2021(1):128-136.

[6]田莹莹,王琪,陈伟.黄河流域生态协同治理:理论基础、现实困境与机制构建[J].环境保护,2024,52(13):44-47.

基金项目：山东省人文社会科学课题（2023—ESDZ—050）；山东省社科规划项目（23DGLJ01）；山东高等学校哲学社会科学研究项目（2024ZSMS200）。

（作者单位：德州学院法学与公共管理学院）