新《环境保护法》第31条明确“国家建立、健全生态保护补偿制度。”提出“国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”《环保法》提出的建立生态补偿制度包括流域类水的生态补偿，大气的生态补偿，上级对下级的生态补偿，同级政府之间的生态补偿，这表明国家从法律层面规定了良好的生态环境质量不再是“免费的午餐”。

之所以要建立“有偿”使用机制。这是因为，青山绿水十分重要，可要维持青山绿水是有成本和代价的，一般来说，往往重要生态功能保护区都属于禁止和限制开发地区。既限制开发，又要求保护，这些地方就要付出财政成本和发展机会成本。以流域水资源保护为例，一旦作为一类水源保护，对地方发展工业、养殖业，甚至是传统农业，包括城市发展规模的限制上都有很大的制约作用。如沿海发达地区一个县级市就有五、六百亿元的经济总量，而西部某个州才两百多亿元。可是西部地区，资源最富集最持续的就是生态环境，就是青山绿水。对于这些其他地方无法比拟的优势，只有通过建立生态补偿机制，才能实现均衡发展。而《环境保护法》作为国家综合性的环保法律不可能对此做出很细致的规定。所以，在《环境保护法》的框架下，国家应加快制定生态补偿条例。

目前的生态补偿说到底是“无限的保护责任与有限的生态补偿。”生态补偿机制是在中共十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出的，“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”。 其中，纵向补偿，是指生态补偿资金主要是由中央财政自上而下下拨；横向补偿，是指地区间通过自愿协商进行资金补偿。这些年，国家、有关部门也在对生态功能保护重点县区给予一定的补偿，可并未形成一套健全有效的机制，补偿资金也不够上游保护青山绿水的支出。据《国务院关于生态补偿机制建设工作的情况报告》里给出的一组数据显示，中央财政安排的生态补偿资金总额从2001年的23亿元增加到2012年的约780亿元，累计约2500亿元。而这2500亿元占到了所有生态补偿资金的大头，地方政府和企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他渠道明显缺失。报告披露的2500亿元“纵向补偿”无论从时间跨度还是地理跨度上，都捉襟见肘。突出的问题就是补偿标准太低，这是西部地区、民族地区多年来反应强烈的一个问题。

四川省政府自2011年9月起，根据河流污染受行政分割影响、跨界污染难以管控等特点，按照“谁污染、谁补偿，谁受害、谁受偿”的原则，在岷江、沱江流域试行跨界断面水质超标资金扣缴制度，实施3年来，2011年扣缴水质超标资金1118万元，2012年扣缴2803万元，2013年扣缴4082万元。以经济手段调动地方政府抓水污染治理的积极性，促使地方政府主动治理污染企业、规范畜禽养殖、修建污水处理设施等，改变了过去水环境由环保部门单打独斗的局面。今年，四川省还拟将跨界断面水质超标资金扣缴制度扩大到嘉陵江流域实行。

生态服务应当体现平等性。无论是流域类水的生态补偿，还是大气的生态补偿、上级对下级的生态补偿、同级政府之间的生态补偿，都应综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值。国家在制订出台生态补偿条例时，应明确生态补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿对象、资金来源、补偿标准、相关利益主体的权利义务、考核评估办法、责任追究等。引导企业、社会团体、非政府组织等各类受益主体履行生态补偿义务，督促生态损害者切实履行治理修复责任，督促受偿者切实履行生态保护建设责任，保证生态产品的供给和质量。生态补偿的方式分可分为超标赔偿和达标补偿两种。如流域类水的生态补偿方面，水生态产品作为公共产品，各行政单元都有保护水域环境、发展经济的权利和义务。在较好履行新《环境保护法》第29条“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”义务的前提下，应当进一步明确，既然上游地区给下游地区提供的是纯净的水、安全的水，就应该对这些生态产品进行保护成本评估或财富评估，从而进行科学补偿。如可以规定凡交界断面当月水质指标值超过水质控制目标，上游城市必须给予下游城市超标赔偿；凡断面当月水质指标达到或优于断面水质控制目标的，下游城市必须给予上游城市达标补偿。让“好生态不再是免费午餐”，充分体现生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的均等性，真正实现“谁保护，谁得益”、“谁改善，谁得益”、“谁贡献大，谁多得益”以及“总量控制、有奖有罚”的目标。如山东省政府办公厅出台的《山东省环境空气质量生态补偿暂行办法》，每季度各市完成空气质量改善目标，改善1微克/立方米，可从省里获得20万元补偿资金；完不成指标，每恶化1微克/立方米，需向省里缴纳20万元补偿资金。今年上半年，山东省级财政累计发放空气质量生态补偿资金8529万元。青岛等5个市因第二季度环境空气质量同比恶化，需向省级财政缴纳生态补偿资金413.5万元。综合今年上半年情况，聊城市获得1210万元生态补偿金，为全省17市最多，德州市获得971万，菏泽市获得829万，这3个城市不仅在上半年的总排名中名列前茅，在一、二季度的单独考核中也表现突出。从公共财政的角度讲，还可以探索实行分摊补偿的方式，区分中央政府与地方政府补偿范围。比如，对于跨地区、跨区域，关系到全国性公共产品或生态环境保护工程建设，应由中央政府提供补偿经费；对于地方性公共产品或生态环境保护工程建设，应由省级政府提供补偿经费，加大自然保护区、生态功能区的保护力度，增加人、物的投入，提高对生态环境补偿力度。还应建立农产品价格补贴与生态环境保护措施挂钩的补助机制，将生态破坏和环境污染损失纳入资源环境体系及绿色GDP范畴。充分应用经济手段和法律手段，探索多元化生态补偿方式。搭建协商平台，完善支持政策，引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态补偿。积极运用碳汇交易、排污权交易、水权交易、生态产品服务标志等补偿方式，探索市场化补偿模式，拓宽资金渠道。国家还应通过政策鼓励、扶持和培育生态“友好型”的产业或生态型企业，以开辟新的经济增长点。让上游地区守着资源不敢开发，守着青山绿水不“饿肚皮”。