——以江山市为例

　　文 中国人民银行江山市支行 祝 麟 刘之菁 吴 帆 姜 宁 汤子薇

　　2016年8月31日，中国人民银行、环保部等七部委联合发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，明确提出支持在绿色产业中引入PPP模式，鼓励各类绿色发展基金支持以PPP模式操作的节能减排、低碳环保和其他绿色项目，向社会各界发出了政策层面支持绿色投资的积极重大的政策信号。在此背景下，围绕发展绿色金融的总体要求，近年来江山市金融系统从市情实际出发，通过积极参与PPP模式带动社会资本融入地方污水处理、饮水用水、节能减排等绿色项目，形成较好社会效益和经济效益。为进一步厘清相关情况，江山市支行组成课题组，走访有关部门、项目主体、金融机构就辖内绿色金融与绿色PPP项目的协同状况、制约因素、难点问题等开展了专题调研。

　　一、江山绿色金融+绿色PPP模式的主要实践与特点

　　截至目前，各金融机构先后参与支持3个绿色PPP项目，分别是：第二污水处理厂项目、峡口水库饮水工程项目、中机国能江山热电有限公司热电厂项目。3个项目总投资合计4.4亿元。其中，银行投放资金2.95亿元，带动引入社会资金1.5亿元(各项目概况详见附表)。

　　(一)主要做法

　　附表 江山市主要绿色PPP项目概况

　　1.通过特许经营、定向补贴方式，政府减少直接投资。第二污水处理厂和峡口水库饮水工程两个项目，政府均未直接参与投资，而是给予承办企业特许经营权，并配套一定比例的财政补贴。如第二污水处理厂污水处理费为1.4元/吨，其中污水使用单位支付0.6元，政府补贴0.8元。目前该项目实际每日污水处理量为8000吨左右，政府按照每日16000吨的处理量向处理厂支付补贴。中机国能江山热电有限公司热电厂项目在签订协议中确定政府给予企业可行性缺口补贴，即企业产能发挥未达到75%时，政府对差额部分给予财政定向补贴。

　　2.以绿色节能、循环经济为核心，引导社会资本参与县域环境综合治理。如峡口水库饮水工程项目，社会资本中标方为江山锦水建设投资有限公司，其母公司浙江基础建设投资集团股份有限公司在基础设施工程建设方面的技术能力水平较为先进，有利于把水资源综合保护利用的各项要求落实到项目论证、设计、施工的各个环节，同时政府有关部门严格按工程进度开展跟踪监督，确保项目真正达到绿色环保安全的建设目标。又如中机国能江山热电有限公司热电厂项目，引进2台75t/h高温高压循环硫化床锅炉、1台7500kw背压式汽轮发电机组，对脱硫和脱硝在浙江省内首次采用超清洁排放工艺技术，投产后年可供蒸汽35万吨、并网电量约4423万 KWh，年节约标煤量13500t。

　　3.借助权利质押发放信贷资金，银行参与加快项目落地。第二污水处理厂和峡口水库饮水工程两个项目，银行均以项目贷款形式参与其中，以项目特许经营权为质押，以项目使用收入和财政补贴为还款来源。银行按照项目进度分批投放信贷资金并作为第三方跟踪项目建设进程，保证项目建设有序进行。中机国能江山热电有限公司热电厂项目，银行以蒸汽和热电收费权质押发放信贷资金(项目贷款)，还款来源为财政可行性缺口补贴和项目使用费收入。

　　(二)体会与成效

　　PPP 作为一种新型融资模式和管理模式，能够充分发挥公共部门和私营部门各自优势，推动各方合力提供更加优质的公共产品服务，而环境保护与治理项目所具有的公益性明显、投资需求大、回收周期长、专业性要求高等特征，使其“拥抱PPP”成为必然选择。江山实践证明，在绿色金融+绿色PPP模式中，得益于金融机构的积极参与，进一步提振了其他社会资本方共同参与的信心，为地方绿色民生环保项目加快建设落地提供了更加有力的保障，同时也体现了绿色金融助力地方绿色发展的责任担当，能够取得社会效益和经济效益的“双生双赢”，在县域生态治理领域具有较强适用性。2017年2月，央视财经频道对第二污水处理厂项目建设中“绿色金融创新支持绿色PPP项目建设”的相关经验做法进行了专题报道。

　　1.社会资本参与缓解地方财政压力。通过绿色金融+绿色PPP模式，一改以往地方生态环境治理主要依赖财政拨款的状况，特别是明显降低了地方财政负担。以峡口水库引水工程项目为例，按照10年期财政运行补贴测算，可节约成本近5000万元。

　　2.缩短项目工期加快项目建设效率。以中机国能江山热电有限公司热电厂项目为例，按传统模式需经政府报批立项、财政拨款、代建企业招投标等多个环节，预计项目工期在2年左右;而通过绿色金融+绿色PPP模式，可节约项目建成时间半年左右。同时，银行资金和社会资本参与引入的多方监督机制，有利于项目按计划有序推进，使项目建设过程更加严谨规范。

　　3.绿色项目带动节能减排效果加快显现。如中机国能江山热电有限公司项目自投产后，除本身能源综合利用率明显提高外，项目所在的江山工业园区还借机一举淘汰原30多家企业自行建设的供热小锅炉。又如江山第二污水处理厂项目建成后，每年集中处理所在片区生活和工业污水360万吨以上(目前已累计处理污水970万吨)，有效改善江山港水体污染问题，确保江山港段三类水质达标。

　　二、当前各方顾虑及面临的难点问题

　　(一)政府层面

　　1.县级财政实力仍显不足。近年江山财政面临增收明显趋缓、收支缺口持续扩大的状况：2015-2017年，财政总收入分别为24.26亿元、24.01亿元、25.21亿元，总支出为38.00亿元、42.00亿元、45.21亿元，收支缺口为13.74亿元、17.99亿元、20亿元。而目前全市储备PPP项目35个，总投达资330亿元，涵盖交通、市政、公共服务、产业配套、旅游等领域，其中带有绿色属性的9个、投资额64.1亿元。绿色PPP项目运营周期长、盈利能力弱，地方财力匮乏成为制约项目加快推进的重要因素。

　　2.配套政策及体制机制仍需完善。突出表现在缺乏有效的激励和监督机制。由于绿色环保项目具有较强的外部性，对社会资本方而言，在追求利润最大化目标驱使下，其主动提升环保效能的积极性不高。在金融层面，绿色金融发展初期阶段需要的外部激励配套政策仍未成体系。虽然各级政府对环境保护的投入在逐年增加，但存在财政性环保投资缺乏有效整合、环保资金以应急为主而缺少长期统筹考虑、缺少有效监管且重投资轻效益等问题，不利于绿色金融业务的商业可持续发展。同时，信息披露共享机制不完善。政府产业部门、环境管理部门与金融部门之间尚未建立有效的信息联通共享机制，关于绿色产业、绿色项目、绿色信贷的披露信息缺乏统一标准和口径，导致信息失真、数据不可比以及形势研判和风险预警机制缺失等系列问题。

　　3.专业管理机构能力有待提升。江山市虽然建立PPP管理中心，但PPP项目建设运营监管涉及多个部门、环节。如前述饮水工程项目，发改部门负责立项和建设，财政部门负责建设前期的资金筹集、后续利益补偿，建设、水利等部门负责项目的后续监管维护，仅在财政部门设立多级PPP机构，很难完全发挥其应有的统筹、管理和协调作用。同时，缺乏专业化管理团队开展行之有效的相关政策制定、项目评估、政府补贴核定、绩效评价等工作。

　　(二)金融层面

　　1.面临新的风险和挑战。一是流动性挑战。PPP主要涉及基础设施建设和公共服务领域投资规模大、运营周期长。商业银行参与PPP往往面临较长的融资周期，流动性风险尤其是期限错配风险都会高于传统项目。二是盈利性挑战。在PPP项目中，商业银行的合作方多为政府部门或国有背景的企业，金融机构议价能力相对较弱，PPP的公共属性更决定了项目回报不会过高。加之长回报周期内还受到国家政策和行业变动等诸多因素影响，投资收益存在较大不确定性。三是衍生风险挑战。PPP正处于起步阶段，尚无一套完整、可复制性强的成熟模式，商业银行参与PPP既有市场风险，还需承担更多的法律、信用等衍生风险。

　　2.部分信贷政策僵化与实际需求脱节。金融机构内部对绿色金融缺乏完整的战略安排和政策支撑，部分信贷政策还停留在限制对“两高一剩”企业的信贷投放和促进节能减排短期目标的实现上。对绿色行业的划分较为保守和僵化，一些技术升级改造项目本身带有环保绿色属性，但因归于污染行业范畴，往往得不到有效金融支持。不少绿色PPP项目与以往政府融资平台项目相比期限更长，造成无法满足银行贷款审批条件。

　　3.金融机构参与方式单一。项目融资作为PPP模式的通用方式，现江山辖内金融机构参与绿色PPP的主要是项目贷款，以项目未来收益权或第三者的抵押为担保间接参与融资。受基层金融机构权限的影响，可及时有效提供项目融资贷款的金融机构数量不多。同时，PPP项目投资方或项目公司基本通过商业银行筹措资金，使得融资资金过多集中在银行业，与项目融资相关的保险、证券、担保等业务和配套措施仍然缺失。

　　4.产品创新和服务能力有待提升。在PPP模式下，地方政府需要相关融资咨询顾问服务，在存量资产盘活过程中还会涉及用途、期限、抵质押等方面的产品创新需求。项目公司在依法获得排污权、收费权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权、供水、供热、发电、污水垃圾处理预期收益等各类权益后，不仅存在质押融资需求，还对金融产品创新、服务创新、担保方式创新、系统内外联动创新等提出了更高要求。因此，商业银行参与PPP需及时、动态、准确把握PPP的新型需求并有针对性地改造、变革相关产品或服务不断创新，但从目前情况看，能够充分满足匹配 PPP 项目全流程的“一揽子”金融服务方案尚未可见。

　　5.绿色金融发展的组织人才体系不够完善。在江山，目前辖内大部分银行没有建立绿色金融相关的完整组织机构和框架，绿色金融业务与其他业务混同处理，无法形成有针对性的专门化、差异化管理。同时，绿色金融业属于新兴交叉性行业，集经济、金融、环境、法律、建筑、工程等于一体，具有很高的实践性和技能性。与传统行业相比，绿色金融方面的人才标准要求呈现高素质、复合型特征，金融机构相关专业技术人员储备不足，对于专业领域的技术识别和风险评估能力欠缺。

　　(三)社会资本方面

　　1.社会资本进入门槛较高。PPP项目投资额大、投资周期长，需要社会资本方具有长期持续的规划能力和抗风险能力，否则容易造成融资的不可持续。在这种情况下，融资能力较强的大型企业往往具有明显竞争优势，一定程度挤压了中小民营企业参与项目的空间。

　　2.存在期限错配问题。由于PPP项目投资额较大，社会资本方一般会借入资金进行投资，通过提高财务杠杆扩大收益水平。当前环境下，银行提供长期贷款仍较谨慎，社会资本方在资金筹划时如果过分依赖短期融资，极易造成资金链绷紧出现风险。

　　3.投资回报机制不健全。PPP项目具有收益低、见效慢的特点，相比较而言绿色项目的公益属性更强，除污水、垃圾处理外，环境修复、水源保护、水体治理等项目往往不能够在未来产生稳定收益。随着时间推移，无论是市场环境还是政策层面(诸如污染物排放政策、水电煤价格、使用者付费制度等)都可能发生变化。当外部不确定性因素影响项目运营效益时，若政府和项目主体不能及时作出准确研判并协商应对措施，极易给项目参与各方带来损失。

　　三、金融参与PPP模式的国内经验及典型案例分析

　　(一)信贷模式。是指在PPP项目设计、建设、运营过程中，商业银行在对PPP项目或实施主体的资信状况、现金流、增信措施等进行尽职审核的基础上，通过项目贷款、银团贷款、并购贷款等方式，为项目提供融资服务，获得约定的利息收入。该模式下承贷主体(项目实施主体、项目中标公司)通常是实力较强的央企国企或者现金流较为充足、长期合作的民营企业，即使PPP项目失败也不会给还款能力造成“致命”影响，对银行而言安全性优先于收益性。江山金融参与绿色PPP即通过信贷模式进行。

　　案例：国开行参与北京地铁四号线PPP项目。项目需筹资46亿元用于机电设备投资，由京港地铁公司负责投资建设。京港地铁公司的三家股东共筹资15亿元作为项目资本金，其余31亿元全部来自国开行贷款。国开行按基准利率给予京港地铁公司期限为25年的长期贷款，同时要求京港公司提供抵押或质押。京港公司从北京地铁四号线的经营中获得营业收入，并按贷款协议偿还利息。

　　(二)投贷模式。是指商业银行通过发放贷款和运用投行资金满足PPP项目融资需求。该模式下，商业银行既发放贷款成为PPP项目的债权人获得利息收入，又通过投行资金参与成为PPP项目股东获得股息收入，有助于调节银行收入结构。同时，贷款和投行资金联动可以降低大额贷款带来的风险，银行成为PPP项目股东之后可以直接参与PPP项目的运作。

　　案例：中信银行参与“鸟巢”PPP项目。项目总投资31.4亿元，其中北京市国有资产有限责任公司出资58%，中信集团出资27.3%;北京市政府作为项目发起者和项目结束后的实际拥有者，提供低价土地和18.154亿元无偿补贴。中信集团联合体与北京市国有资产有限责任公司共同组建项目公司，中信集团负责“鸟巢”项目的设计、融资、建设、运营，项目公司获得2008年奥运后30年经营权;中信集团旗下中信银行与工商银行、建设银行共同组成银团为项目公司提供12亿元的贷款。

　　(三)产业基金。产业基金的模式适用于综合化、子项目多且融资需求庞大的PPP项目。这类项目少数几家企业和银行无法完成，因此需要从社会中广泛募集资金以弥补缺口。该模式下，银行一方面直接为基金提供信贷资金支持获得利息收入，另一方面可通过理财资金购买产业基金，从中获得管理费收入。

　　案例：建行、交行、浦发与河南省政府联手设立3000亿元的河南省新型城镇化发展基金。基金采用母子基金模式运行，在省级层面设立母基金，在省辖市设立子基金。母基金按照子基金10%的规模设计，银行和政府各出资50%;子基金设立前将由市县政府和省级投资公司进行项目推荐，随后交由银行履行调查程序，设立后按照协议规定的比例向各类主体募集资金，再以股权方式投入项目公司。

　　(四)综合金融服务。银行不仅可以通过各种渠道为项目和项目公司提供融资服务，还可为项目提供一系列综合金融服务。如参与PPP项目和项目公司各类债权融资工具的承揽承销，协助创新融资工具;凭借专业优势协助地方政府和社会资本参与项目评估、方案设计和合同订立;搭建合作平台，帮助地方政府与合适的社会资本对接;为项目提供资金托管、支付结算等现金管理服务等等。

　　案例：中信银行重庆分行为重庆PPP项目提供综合化服务。2013年以来，该行利用集团公司优势，扮演好政府和企业“虚拟CFO”的角色：通过PPP模式参与渝黔高速公路、沪渝高速公路等多个项目建设和运营;联合中信国际咨询和中信信托，打通“表内+表外、间接+直接、本币+外币、债权+股权、境内+境外”等渠道，为重庆市轨道交通三号线项目提供全方位的综合金融服务方案;引入中信网络有限公司对重庆有线电视网络有限公司进行增资扩股，对重庆市电视主网络进行优化改造和数字化建设。

　　四、对策建议

　　绿色PPP模式和绿色金融在政策目标上高度一致，进一步加强两者之间的相互融合、相互协同存在广阔空间。下阶段江山要依托衢州列为国家首批绿色金融改革创新试验区的有利时机，充分总结借鉴县域内外现有经验做法，从政府、金融机构、社会资本层面因地制宜开展相关政策实务的创新试点，积极探索绿色金融+绿色PPP的新模式和新业态。

　　(一)政府层面

　　1.探索改进绿色PPP项目的投资回报机制。运用PPP模式开展绿色项目建设运营，关键是要能够有效吸引社会资本的踊跃参与。为此，需要从发掘利用绿色项目治理修复生态环境产生的资源价值入手，探索改进投资回报机制。如尝试通过综合开发模式，将单纯的环境治理项目与其他能够产生稳定收益的资源开发项目相结合，包括土地开发、生态农业、生态旅游、林下经济等，推动环保项目与其他产业共生发展。又如探索通过技术创新将畜禽养殖排泄物、农作物秸秆、污水、垃圾等进行资源化处理，向下游资源再利用延伸形成新的收益来源。

　　2.针对绿色PPP项目实施差别化的激励约束政策。一是建立合理的投融资成本和风险补偿制度。通过财政贴息、税收减免等优惠政策加大扶持力度，可在PPP项目公司成立和到期资产交易转让两个阶段，对增值税、所得税等主体税种给予优惠，降低运营成本;对项目公司以自身税后利润直接用于增加注册资本或作为股权投资投向其他绿色PPP项目的，可考虑在县级财政权限范围内，按一定比例返还其再投资部分的企业所得税。同时，鼓励社会资本方、环保企业进行技术创新，借助PPP项目较为灵活的定价和调价机制，将项目运行过程中降低成本而产生的额外利润让与社会资本方，最大限度地形成对环境治理模式创新的正向激励。二是以运营绩效特别是环境效益为核心，对绿色PPP项目实施全周期管理。一方面，要防止社会资本方片面追求利润最大化。在绿色PPP项目的方案论证和财政双评阶段，应对项目的环境改善效果与付费机制进行重点评审，严格绿色PPP项目绩效付费机制;在项目招标采购环节，除建筑施工资质、融资能力外，应对主体的运营管理资质和能力、业务经验等设定明确标准，并制定明确的项目运营技术标准和跟踪考评方式。另一方面，要防范由于政策、市场等不确定因素导致项目合同无法按计划履行的风险。政府职能部门应通过定期审阅项目公司财务报表、项目运行情况报告、第三方核查等方式开展项目建设运营监督，对可能发生的风险及时预警和处置，保障项目平稳运营。

　　3. 加强绿色PPP配套基础设施建设。除持续加大社会环保责任宣传教育、积极引入第三方专业服务机构(信用评级、资产评估、会计师事务所、律师事务所、咨询公司、数据服务公司)外，建议以探索搭建县域PPP项目信息管理系统为重点，推动项目企业信息、环保信息、绿色金融支持情况在各部门间的实时传递反馈，促进绿色金融与绿色PPP的良性互动发展：建立由政府部门、金融机构、社会资本三方共享的PPP项目信息平台，对县域绿色项目规划、招投标、绿色PPP实施进展、绿色金融产品池等信息实行数据化、网络化系统管理。其中，项目规划部门负责梳理完善绿色PPP项目库，确保能根据不同需求及时组合、推介项目;环保部门负责实时公布绿色PPP项目环评信息，为金融监管部门提供监管依据，为金融机构是否参与支持提供参考;金融机构负责提供绿色金融产品信息，并经授权后查询项目、企业情况，以此合理确定其绿色贷款的规模和利率标准;对成功建设运营的PPP项目进行典型案例梳理，及时总结可操作、可复制、可推广的经验。

　　(二)金融层面

　　1.创新业务流程和管理机制。围绕发展绿色金融的实际需求，加快专业化的部门岗位设置，加强人才培养力度，打造跨金融和环境保护等领域的复合型团队，做好绿色金融智力储备。在此基础上，密切关注研究国家环保政策、县域产业政策、自身金融政策的最新要求，适时调整再造业务流程和管理机制，逐步将绿色理念和环保标准融入各个业务环节。当前的工作重点是要建立检验和识别环境风险的责任体系或职能部门，着眼社会和环境条件基准、能源的有效生产和使用等环境要素对拟支持客户进行筛查过滤，按照环境风险高低实行区别对待，实施差异化的内部评级和支持措施。同时，将环保风险管理纳入事后动态跟踪监督，对客户遵守环保法规情况、环境风险变动情况及时作出反应，督促落实环保责任要求。

　　2.加快绿色金融参与绿色PPP的产品和服务方式创新。一是丰富绿色金融参与支持绿色PPP模式。推广运用较为成熟的信贷模式，当前的工作重点是风险可控前提下扩大绿色PPP项目企业的贷款抵押物范围。允许提供知识产权质押、出口退税质押、碳排放权质押，探索主要污染物排污权、水权、林权、节能环境保护项目特许经营权、项目收益权、绿色工程项目收费收益权等抵质押融资模式创新。同时，努力向上争取政策倾斜和试点，积极引入投贷模式、产业基金、综合金融服务等模式，使金融机构扮演的角色从“资金提供方”向“资金供给和撮合方”转变。二是拓宽绿色PPP项目融资渠道。充分整合系统内外的银行、证券、保险、信托、社保基金等各种金融资源，构建涵盖股权投资、信贷、担保、保险的多层次的PPP融资市场。支持金融机构发行绿色金融债券和以绿色信贷资产作为基础资产的证券化产品，改善资产负债结构。推动符合条件的绿色PPP企业发行以绿色发展为主题的企业债、公司债和非金融企业债务融资工具。鼓励优势绿色龙头企业利用资本市场开展并购重组，推动产业转型升级。支持符合条件的“两高六新”(高成长、高科技、新经济、新服务、新能源、新材料、新农业、新模式)绿色企业在中小板、创业板和主板上市。鼓励社会资本参与设立与环境相关产业投资基金，专门用于支持低碳经济项目和生态环境保护，并采取市场化运作和专家管理相结合的方式实现保值增值。与此同时，探索拓展社会资本的退出渠道。在现有以股权转让为主的基础上，加快PPP融资的二级市场的融资建设，形成PPP股权、债权证券化，丰富社会资本的退出渠道。

　　3.构建绿色金融风险防控和风险共担机制。建立健全绿色金融风险预警机制，健全客户重大环境和社会风险的内部报告制度、公开披露制度、与利益相关者的沟通互动制度和责任追究制度，积极稳妥做好相关风险化解和处置工作。在风险共担机制建设方面，当前的工作重点是加强银保合作，鼓励银行借助保险政策实施风险保护。包括要求客户考察使其免于环境责任的保险、要求客户以银行为受益人购买环境责任险以及通过第一方保险将全部贷款组合的环境风险转移至保险公司等等。

　　(三)企业方面

　　1.逐步树立经济效益和社会效益共羸的经营目标。企业要将环保目标和经营目标融为一体，加强企业文化和绿色成本的管理，树立为消费者提供绿色产品服务的企业精神和价值观。改变目前对环境信息披露“半遮半掩”的状况，增强披露环境管理信息和环境会计信息的主动性，对外积极展示绿色企业形象，赢得社会竞争力。将节能环保技术创新作为新的利润增长点，从被动进行绿色经营转变为主动抓住绿色金融发展契机，发现绿色商机，实现经济效益和社会效益共赢。

　　2.尝试用好用活新的融资方式和成本控制措施。主动体验新的融资方式，丰富资金来源。当前可尝试用项目未来的现金流或者特许经营权为保证进行资产证券化融资，不仅要吸引银行投资，而且可委托非银机构参与产品的设计、推广和承销。在成本控制方面，可采用融资租赁的方法获取部分固定资产，减少企业成本，出租方亦可将权益以及追索权进行转让，获取稳定收益;可尝试将部分闲置资金委托金融机构投资，获取资本增值收益，等等。