文/杨玺  王筝  周军

摘  要：环境监测垂直管理制度改革（以下简称垂改）是提升环境治理能力的重要举措，旨在通过体制机制优化，增强监测数据的独立性和准确性，强化环境监管效能。为进一步提高环境监测垂直管理制度改革效能，以十堰市生态环境监测为例，探讨垂改的效能转化及其对环境治理的实际影响。

关键词：环境监测垂直管理；效能转化；十堰市；生态环境治理；监测网络；智慧监测

1生态环境监测垂直管理实施背景

生态环境监测是客观评价生态环境质量状况、反映污染治理成效、实施生态环境管理与决策的依据。面对地方保护主义与数据失真、跨区域环境治理碎片化、基层环保能力薄弱等传统属地化管理体制的弊端，2016年生态环境部出台《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，明确“省级统管监测监察、市县强化执法”改革方向，并通过“监测上收、执法下沉”重构权责体系，构建中央政策驱动与改革框架，旨在突破顶层设计的束缚，重构治理逻辑，为监测体系建设提供技术支撑、推动监测体系标准化建设。

湖北省十堰市是南水北调中线工程的核心水源区，肩负着高标准打好“蓝天碧水净土”污染防治攻坚战的重任，需确保将“一库碧水永续北送”的政治担当落实到绿水青山之中。经过近5年的筹备，十堰市于2021年正式启动十堰市环境监测垂改工作，经过4年的发展，探索出数据质量与治理协同发展新模式。

2十堰生态环境监测垂改成效

2.1改革模式创新

不同于浙江、河南将环境监测全部上收至省级事权的模式，十堰市在生态环境监测垂改工作中分别成立省驻市和属地环境监测机构。前者主要承担国家、省级事权，重点负责环境质量数据生产，为省级环境监测下派机构；后者主要承担地方事权，主要负责污染源、服务地方监管数据生产，并逐渐向以监测为基础的综合性技术支撑转变，为属地环境管理部门二级单位。

一方面，该模式能够确保对水质、大气、土壤等涉及地方政府环境质量考核的国控、省控点位监测数据进行统一监管，保证数据质量，减少地方干扰，达到监测上收省级统管的要求；另一方面，能够以治理协同为导向，推动环境监测从传统的单一手工模式向自动化监测、智慧监管平台统筹、项目工程支撑等多元化管理转变，逐步推动环境监测从“工具性支撑”向“战略性赋能”跃迁，走出一条具有十堰特色的生态环境垂直改革之路。

2.2建立“天—空—地”一体化环境监测网络

经过多年的发展，建成涵盖空气、地表水、土壤、地下水、生态、噪声等全要素全市生态环境监测“天—空—地”一张网。

十堰市河网密布，水系发达，汇入丹江口库区的有汉江、堵河、金钱河、天河等17条河流。“十三五”“十四五”期间，十堰市建设了国省市控水质断面自动站点76座，分别对重点流域、跨县界水体、县级以上集中式饮用水源地等开展水质监测预警。同时，设置水功能区、南水北调工程、丹江口水库水华、地县乡镇级饮用水源地、水生态环境质量等各类专项监测点位共170个。地表水环境质量监测实现了国控考核主要指标、重要集中式饮用水源地连续自动监测，并建立了丹江口库区重点水体水生态监测网络，实现了水环境监测点位全覆盖。

环境空气质量监测形成了以城市环境空气质量监测评价站点为主，各项功能性、专项监测站点为补充，走航新技术广泛运用的多元化大气立体监测网络。目前，已建设国省控大气站18座，并建立环境空气非甲烷总烃，细颗粒物与挥发性有机物组分协同，交通污染城市道路、机场、工业园区、大气走航等专项和移动监测站点。

土壤、地下水环境质量监测点位实现了全市县级行政区及各类土壤类型全覆盖，并将26家企业纳入土壤污染重点监管单位，开展企业周边土壤和地下水专项监测。同时，建立典型生态系统监测样地、监测样线等监测网络，建设国家、省级生态环境样地188个。此外，十堰市新建12座噪声自动站，覆盖交通干线、工业区、居住区等重点区域，消除了传统人工监测的时空盲区。

十堰市“天—空—地”一体化环境监测网络的建成，构建了央地融合、部门协同的十堰区域生态环境监测“一张网”。其中，国家监测网能够聚焦重大战略需求，客观反映全市重点区域流域生态环境状况，满足生态环境质量评价考核需要；地方监测网点位布设重点向区县、乡镇、农村延伸，覆盖百姓身边的中小河流，能够客观反映本地生态环境状况。

据2024年不完全统计，全年全市水质自动站发布日报2190张、数据196370个、审核上报手工数据77683个、水质专题分析报告350余份。同时，发布空气质量日报预报365期、VOC走航专报25期。此外，通过国省市监测网络共建共享，提升了水质、大气、噪声监测数据的自动化程度，并按照统筹评价排名、调查评估、污染治理、应急预警等不同管理目的，实现了自动化系统从数量规模型向质量效能型的跨越，为“十五五”期间加快推进生态环境数智化转型奠定了良好的基础。

2.3创新建立丹江口库区水质智慧监管体系平台

为保障丹江口库区国家战略水源地水质安全，针对库区面积大、风险点位多、管控岸线长等实际情况，十堰市坚持以“用”为导向，按照好用、管用、实用的原则，聚焦水环境风险问题，针对环境管理业务中跨区域、跨部门、跨层级的基础性、普遍性、全局性问题，综合运用物联网、卫星遥感、无人机、武当云、人工智能等新技术和数字化手段，在原十堰智慧环保平台的基础上，积极向上争取资金支持，构建“1336”丹江口库区水质智慧监测体系。该体系包括1个库区水质安全保障指挥中心；综合执法、水质巡护、生态环境警察3支队伍；水质安全保障监管、调度、监督3个平台；断面水质监测、卫星/无人机遥感监测、重点涉水企业监管、环库岸线监控、环库公路移动污染源电子监管、国省控监测站点防入侵监测6大系统。同时，建立“横向融通、纵向联动、闭环运行、高效处置”工作机制，实现“三个”转变。2024年12月，该体系入选中国环境监测总站发布的生态环境智慧监测创新应用优秀案例，将纳入生态环境监测数智化转型案例库。

丹江口库区水质智慧监管体系平台体现了环境监测数据与治理协同的三大创新：

第一，创新建立“问题发现和督办支撑平台”。建立“系统预警—中心调度—限时办结—纪检督办—回告销号”闭环运行管理机制，将系统发现线索、“12345”涉水问题投诉、领导签批交办、市直部门排查涉水环境问题等全市所有涉水环境问题统一归口，并限定办结时间、规范办事流程、统一结案标准。

第二，创新技术手段，实现资源整合。该体系基于分布式微服务架构一体化平台总体框架开展设计，并与城市数字公共基础平台（CIM）深度融合，依托CIM平台真实影像地图底座，汇聚使用平台前端感知数据资源，将9个涉水部门已建成的前端感知设备进行全面利旧融合，并接入市县两级数据资源，进而消除数据孤岛，实现各类信息“一网统揽”。同时，通过统一预警标准和视频算法，实现全天候、全地域远程监管，有效消除了库区监管盲区。

第三，创新管理机制，实现力量整合。全面整合分散在公安、交通、环保、水利、农业、住建、自规、林业、城管等9个涉水监管部门的职责，组建库区水质综合执法队伍、水质巡护队伍、生态环境警察队伍，并建立指挥中心与前端工作人员日常工作调度全覆盖的信息化系统，形成“部门联治、队伍联动、水陆联防”的保水护水工作新格局。

3十堰生态环境监测垂改效能评价

十堰生态环境监测已历经4年的机制体制改革，虽然取得了显著成效，显著提升了环境治理的效果，但经实践检验，仍存在一定的问题。

3.1成效

首先，监测数据质量的提升。大批自动站的投入建设，以统一模式进行监管，提升了数据的自动化分析水平，降低了手工数据的随机性。同时，该机制减少了地方政府对监测数据的干预，提升了数据的独立性和可靠性。此外，通过监测技术升级和设备更新，监测数据的准确性和科学性也得到显著提升。

其次，监管效能增效。水质智慧监管体系平台的建设，实现了资源整合、推进了环保部门和其他部门的执法联动，更有效地遏制了环境违法行为，监测和执法过程更加透明、公正和高效。

最后，环境质量效果改善。通过实时监控和数据分析，能够更精准地识别和控制污染源。监测数据准确性和监管效能的增强，直接推动了环境质量的提高。2024年，十堰市27个水质国控省控考核断面优良率达100%，优良天数比率达95.6%，全市水环境和大气环境质量达到历史最好水平，通过智慧监测、智慧管水，全市涉水问题投诉下降65%。

3.2不足

3.2.1整体监测支撑能力待提升

十堰生态环境垂改将原有市属监测机构分化为省属和地方监测机构。由于丹江口库区具有重要的保水护水政治属性，十堰监测断面数量居全省前列，监测任务日益繁重，然而受人员、技术、仪器设备、站房条件等软硬件条件的制约，改革分化后未能实现1+1＞2的效果。省属监测机构成为纯生产性单位，在科研课题研究、技术提升、数据产品深架构等方面发展缓慢，且与地方交流不足。同时，市县两级监测机构的监测能力萎缩，对上黏性不足，监测技能培训不足，难以有效、全面地对环境管理进行快速响应。

3.2.2环境监测前沿科学技术应用不足

相较于江浙、深圳等长三角、珠三角经济发达地区，受地方财政限制，十堰生态环境监测垂改在环境监测前沿技术应用和新领域监测能力提升方面存在明显的短板。例如，人工智能“黑灯实验室”、水生生物智能分析技术、指纹溯源技术、新污染物监测、水质通量监测、碳排放监测等领域仍为空白。同时，现有监测人员主要为环境工程、分析化学等环境类专业背景，计算机、遥感、统计、地质等领域人才储备不足，不利于后期复合型人才培养与发展。

3.2.3综合监测数据挖掘深度不足

当前，生态环境监测数据资源尚未得到充分开发利用。具体而言，未充分利用AI技术、先进数据分析模型将海量的监测数据变成综合数据产品，导致业务化产品单一，难以全面满足新形势下生态环境质量精细化管理、污染源头管控、环境形势综合研判、环境政策措施制定、环境风险预测预警、重点工作会商评估等生态环境管理需求。同时，由于不具备高水平、自动化的污染排放关联分析、问题筛查及风险预警等能力，难以为生态环境管理提供科学的决策支持。

4结语

十堰市的实践经验表明，在环境监测垂直管理制度改革工作中，通过体制机制创新和技术赋能，能够有效提升环境治理能力，但需进一步提升整体监测支撑能力、加强前沿科学技术在环境监测中的应用，深入挖掘综合监测数据，以实现垂改效能持续转化和生态环境的长期改善。

参考文献

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通讯作者：杨玺。

（作者单位：十堰市生态环境技术中心）