文/何梅兰

摘  要：“多规合一”改革的提出，旨在强化国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划等各类规划之间的衔接，建立统一协调的空间治理体系，提高土地资源配置的效率，优化区域和城乡布局、用地结构以及要素配置。本文聚焦于“多规合一”背景下的土地规划体系重构，深入分析现行规划体系存在的主要问题，并从规划体系的统筹整合、空间管制体系的优化、土地利用规划的动态调整等方面探讨体系重构的路径。研究表明，通过构建统一的国土空间规划框架，强化“三区三线”的空间管控，利用GIS和大数据技术提升动态调整能力，推动城乡统筹发展，可以实现土地资源的高效利用和空间治理的现代化。

关键词：多规合一；土地规划体系；重构

土地规划作为国土空间治理的重要手段，在优化空间布局、保障资源合理配置和促进区域协调发展方面发挥着基础性作用。然而，长期以来，国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划以及环境保护规划等各类规划体系各自独立编制，缺乏统一的法规政策体系和技术标准体系，导致不同规划之间出现内容交叉、指标冲突和空间布局不协调等问题。因此，进行多规合一背景下的土地规划体系重构研究具有十分重要的现实意义。

1现行土地规划体系存在的问题分析

1.1规划体系碎片化、空间冲突问题突出

国民经济与社会发展规划在空间布局方面侧重于产业结构调整、基础设施建设和人口分布，但对土地利用的约束较弱，缺乏对资源环境承载能力的精准评估，导致部分区域产业布局与土地利用规划不匹配，出现经济发展需求与空间承载能力冲突的现象。城乡规划以建设用地布局为核心，强调城市形态、功能分区和基础设施配套，但由于不同地区规划标准和实施强度存在差异，部分城镇规划范围与土地利用规划产生重叠或脱节，导致土地供应与建设需求之间难以协调，城镇扩张过程中耕地占用、生态用地压缩的问题突出^[1]。

1.2规划内容不协调、标准不统一

现行土地规划体系在内容编制和技术标准方面长期缺乏统一的规范性，导致不同规划在目标设定、空间管控、用地分类等方面存在矛盾，这增加了规划实施过程中协调难度。各类规划由不同部门独立编制，在编制过程中侧重点各异。例如，国民经济与社会发展规划侧重于产业布局和基础设施建设，城乡规划则关注城市发展和土地空间结构，土地利用规划强调耕地保护与建设用地控制，而环境保护规划则强调资源环境的承载能力。

1.3规划实施与监管机制不健全

现行土地规划体系在实施和监管过程中长期存在协调不足的问题，导致规划的实施面临较大挑战，管理效能的潜力未能得到充分发挥。在规划审批和执行过程中，各部门职责划分不清，部分规划方案难以与实际需求匹配，导致政策执行过程中缺乏有效的约束力。由于不同规划的管理权限归属于不同部门，各地在实施过程中往往存在多头管理现象，部分区域规划执行主体不明确，导致政策落实缺乏必要的协调性。现行的《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国环境保护法》等法规在规划编制和实施方面尚未形成有效衔接，不同规划之间的法律效力等级不明确，这在执行过程中引发了政策适用上的冲突。

2多规合一背景下的土地规划体系重构策略

2.1加强规划体系的统筹整合

2.1.1建立国土空间规划的统一框架

建立国土空间规划的统一框架，需要在制度制定、规划体系协调以及技术支撑等方面形成完整的体系。制度层面应明确国土空间规划的法律地位，统一编制、审批、实施和监督体系，建立从国家到地方的分级管理模式，确保规划体系具备长期稳定性和权威性。在规划体系协调方面，应融合国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用规划以及环境保护规划等各类规划，构建涵盖国土开发、资源保护、生态修复和产业布局的综合性空间规划体系，明确不同层级规划的衔接关系，形成上下贯通、横向协调的管理模式。在技术支撑方面，则需要构建基于遥感监测、地理信息系统和大数据分析的动态管理平台，实现土地利用现状的实时监测、规划指标的精准管控以及实施过程的全程监管，从而增强规划的科学性和可操作性。

2.1.2确立国土规划和土地利用总体规划的基础地位

确立国土规划的宏观统领地位，需要构建覆盖全国的空间管控体系。以国家战略为导向，明确土地开发、资源保护以及生态修复的总体目标，形成空间布局、功能划分、开发强度的宏观调控框架，为各级规划提供基本依据。土地利用总体规划在中观和微观层面发挥具体的指导作用，其需要细化国土规划的宏观目标，明确农业、工业、城镇、生态等不同类型用地的空间分布，制定各类土地的利用标准和管理规则，保障土地资源的集约和高效利用。

2.1.3统一各类规划的编制过程与成果要求

统一各类规划的编制过程与成果要求，需要建立全流程协同机制，使不同规划在编制过程中形成衔接，以避免内容冲突和管理重复。编制阶段应确立统一的技术标准，明确各类规划的编制步骤、数据要求和空间表达方式，确保各级政府在编制过程中遵循同一套指标体系，使不同规划在空间布局、用地分类、环境保护等方面保持一致。成果要求方面，应建立统一的空间数据管理平台，整合国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用规划以及环境保护规划的数据资源，实现规划数据共享，提高信息透明度和可比性^[2]。

2.2优化空间管控体系

2.2.1优化“三区三线”管控体系

优化“三区三线”管控体系，需要在空间布局、分类管控和动态调整等方面建立更加科学合理的法规政策体系。空间布局上，应依据资源环境承载力、国土空间开发适宜性等要素，精准管控生态空间、农业空间和城镇空间的范围，使各类功能区的边界更加清晰，避免不同类型用地相互侵占，增强空间利用的稳定性。分类管控方面，则需进一步细化生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界的管理标准，明确不同区域的土地利用强度、开发限制和生态补偿机制，使空间管控政策具有可操作性^[3]。例如，构建科学合理的空间统筹机制，避免不同功能区管控过程中出现交叉冲突，确保国土空间格局稳定。三线底线管控过程中，应依据生态系统的完整性和生物多样性保护需求，科学界定环境敏感区域，严格限制开发活动，防止破坏生态安全格局。永久基本农田保护应立足粮食安全战略，合理规划耕地范围，明确农田用途，防止城镇扩张对高产优质农田的侵占，从而提升耕地保护的约束力和可持续性^[4]。

2.2.2生态文明建设背景下的土地利用优化

生态文明建设背景下，土地利用的优化必须以资源节约、环境友好以及可持续发展为核心，建立科学合理的土地开发与保护机制。在土地开发过程中，应优先考虑利用存量建设用地，推动低效用地的再开发，减少对自然生态系统的占用，并提高土地利用效率。对于农业用地管理，应注重耕地保护和生态修复，同时结合绿色农业的发展需求，优化耕作方式，推广生态循环农业模式，减少农业生产对土壤和水资源的污染，提高农业用地的可持续性^[5]。

2.3健全土地利用规划的动态调整机制

2.3.1引入先进的土地利用技术

在规划调整过程中，应用地理信息系统（GIS）与大数据技术，构建一个精准且高效的空间信息管理体系，提高土地利用决策的科学性和动态响应能力。GIS技术能够对土地资源的分布、利用现状以及生态环境状况进行空间分析，并通过遥感监测获取土地利用变化的相关信息，为规划调整提供实时的数据支撑。大数据技术可以整合多源信息，包括经济发展、人口变化、基础设施建设等关键指标，建立多维度分析模型，提高对土地利用趋势的预测能力。在规划编制过程中，应利用GIS技术构建空间数据库，实现对不同类型用地的精细化管理，优化空间布局，减少土地资源浪费^[6]。

2.3.2城乡统筹发展与土地资源高效配置

为了实现城乡统筹发展与土地资源高效配置，必须建立合理的空间布局，提高土地利用效率，促进城镇与乡村的协调发展。空间规划应综合考虑人口流动、产业发展、生态保护等因素，合理规划城镇建设用地、农业生产用地以及生态保护区域，避免无序扩张和土地浪费^[7]。优化存量土地的利用是提高土地资源配置效率的重要途径，应增强对低效建设用地的再开发力度，推动产业园区、旧城改造和农村建设用地的综合开发，提高土地开发的强度，从而减少对新增建设用地的需求^[8]。

2.4“一张蓝图”的统筹构建与实施路径

构建“一张蓝图”是多规合一背景下土地规划体系重构的核心目标，应基于国土空间规划的统一框架，以全域统筹、科学布局、精准管控为原则，构建涵盖生态保护、农业发展、城镇建设、基础设施布局等方面的全景式国土空间管控体系。依托GIS、遥感监测以及大数据分析等技术手段，建立动态监测与评估机制，强化对土地利用变化、生态环境承载力、人口流动趋势的综合分析，以空间分区、用途管控、建设约束等方式，优化资源配置，提高土地利用效率。在规划实施过程中，应强化政策协同与法规衔接，推进多部门协调机制，明确各级政府在规划编制、审批、执行、监督环节的职责分工，以分层分类的管理模式推动国土空间治理现代化^[9]。

3结语

综上所述，构建统一的国土空间规划体系，需要在制度、技术和管理三个层面同步推进。在制度层面，应明确国土空间规划的法律地位，并建立从国家到地方的分级管理体系，确保规划体系的长期稳定性和权威性。技术层面，应依托GIS、遥感监测和大数据技术，实现对土地利用现状的动态监测、规划实施的精确评估和调整，提高决策的科学性和适应性。管理层面，应构建多部门协同机制，加强生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界的统筹协调，优化“三区三线”管控体系，使国土空间开发、保护和修复形成一个有机统一的格局。

参考文献

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（作者单位：广东国地科技股份有限公司）