文/赵  荣  赵  鑫

党的十八大以来，我国集体林权制度改革取得重大成效，形成了资源增量、生态提质、农民增收、产业增效的发展新局面。但广大农民还有更多期盼，一系列改革课题亟待深化解决。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化集体林权制度改革方案》 （以下简称《方案》），回应林业发展之所需，其内容为基层改革之所盼、农民民心之所向。《方案》全面贯彻了习近平生态文明思想，对于巩固拓展和稳妥推进集体林权制度改革成果、增强绿色生态和林业产业内生动力具有重要的指导作用。如何实现《方案》的有效落地，推动集体林权制度改革政策设计精准锚定，实现集体林业质量与效益全面提升，需要充分发挥林长制的优势，加强统筹协调，注重系统集成，进一步激发集体林权制度改革的内生动力。

林长制促进了林草资源保护

集体林改内生动力发挥的现实挑战

作为深化集体林权制度改革的带头人，新形势下各级林长在集体林权制度改革中如何发挥内生动力，面临着诸多挑战。

林地发展定位模糊，农民参与缺乏动力。林下经济具有投入资金少、生产周期短、经营易操作和效益潜力大的特点，是林地规模化长期经营的有益补充。但我国现有集体林区难以形成规模效益，经营发展定位模糊不清，农民参与热情不高。一方面我国集体林区地块细碎，农户拥有林地地块数量多但大多较为分散，且农民单户经营仍是林下经济的主要生产组织方式，难以形成集中连片的规模林区。加之农村青壮年劳动力大量外流，缺少经营管理生力军和专业队，适度规模经营提升效果不佳；另一方面经营主体对于消费者需求市场的认知不明确，对林区经营现有和特色资源挖掘不够，缺乏创新，发展林下经济存在盲目跟风却又收效甚微的现象，容易形成业态同质化，造成经济效益与成本支出不成正比，打击农民参与积极性。

金融支持产品匮乏，林权收储受到掣肘。随着集体林权制度改革的深入，林业资金需求不断上升，资金少、贷款难成为制约农民开展营林造林活动的重要限制条件。目前集体林权改革金融支持力度小，对口产品单一错配。由于缺少合理退出机制设计，一旦出现农民无法偿还抵押贷款等违约现象，金融机构林权抵押贷款不良率将大幅提高，因而对于直接用林权证或承包合同作为抵押的贷款业务存在畏惧心理和观望态度。另外，一些地方存在林权抵押贷款时间与林业生产周期、资金回报周期不匹配的情况，缺少森林资产专业评估人员和机构对农户进行专项评估。林地处置牵扯面广泛且复杂，各地的林地政策尚有不完善、不适应之处，金融机构对林权抵押贷款推进缓慢，致使林地产权改革难以突破，林权收储机构面临着多方限制。

林改让林农增收

经营配套设施短缺，部门协同合力不足。现有的集体林新型经营发展模式，存在设施建设落后、林业配套建设用地审批缓慢、部门协同管理体制不够健全、基层工作重视程度不够等问题。在基层管理过程中存在采伐指标申请难、农民合法权益保障难，部分工作人员对集体林权制度改革重要性缺少充分认识等问题，未能有效发挥部门间改革合力和工作能动性，阻碍农民和新型经营主体在集体林区改革后资金、用地等生产要素的申请和建设，抑制了农民的营林造林积极性。

流转机制尚不健全，缺少长效保障机制。集体林权改革后，林权成为可以抵押、租赁和买卖的资产，极大刺激了林地的要素配置流动速度。但在林地流转过程中，林权登记部门界限标准与专业评估测绘机构定位界限不一致易造成林权纠纷，政府作为流转合同的鉴证方主动性不高，存在着林权登记、信息发布、资产评估、合同规范等监管隐患和政策盲区。最重要的是缺少公平高效的林权流转交易系统，林权流转变现困难，即使能够实现林权流转抵押贷款或变现，后续发展也缺少长效保障机制，无法抵制潜在的金融风险，未能最大限度发挥林权的经济价值。

激发集体林改内生动力的有效路径

集体林权制度改革不是一蹴而就的，而是一项驰而不息、久久为功的工程。集体林权制度改革需要发挥各级林长的制度优势，为实现农民增收、生态安全和绿色发展提供源源不断的内生发展动能。其主要的路径有：

压实地方生态保护责任，明确职责精准施策。压实各级林长责任是实现林长制长效发展的核心，需要明确各级林长组织体系和职责定位，搭建好“四梁八柱”。将林长制提高到地方党委、政府部门开展工作的重要地位，全面压实党政主体各方责任。一是健全林长制配套体系和法律法规，在集体林改中充分发挥制度优势，实现配套制度“有章可循”和法规落实“有法可依”；二是要完善考核激励机制和林长制评价指标体系，建立完善的“明确职责—定期考核—精确反馈”的各级林长督查考核机制和指标体系，提高各级相关人员参与积极性和地方领导职责重视程度；三是不断夯实基层源头治理，以各级林长高位推动壮大基层林业部门队伍，将林业资源细分网格覆盖到具体负责人，打通对接集体林改革发展事业的“最后一公里”。

林长巡林

汲取基层创新发展经验，优化金融支持结构。改革创新最大的活力蕴藏在基层和群众中间。要发挥基层林长在集体林权中的创新作用，鼓励和引导基层林长积极创新、敢于探索。一些地方已以林长制为基础，因地制宜创新出“林长+”“民间林长”“林区警长制”等制度，为深入推进集体林权制度改革提供了治理示范，释放了治理效能。因此，在集体林权制度改革中，一是可以推动基层试点创新集体林权制度改革金融产品，通过基层一线集体林权制度改革，发现现有金融产品缺陷，优化金融产品体系；二是完善基层林权流转交易平台，制定合理的林权抵押贷款退出机制，降低金融机构林权抵押贷款不良率，刺激金融机构支持积极性；三是以各级林长制为政策示范带头，抓好基层林长作为林长制组织体系的基石作用，深入推进林木采伐“放管服”，完善生态产品价值实现机制，倒逼林权收储制度建立健全。

发挥各级林长带头优势，整合部门协同发力。各级林长应在集体林权制度改革中发挥“头雁”作用，强化各级党委和政府在建立和推行长效林长制中的主体责任。各级林长要发挥“关键少数”带头示范作用，带动区域“绝大多数”，实现党政同责、各级负责、部门协同、精准治理、全域覆盖的林长制长效发展机制。一方面应做到林长一级抓一级、一层落实一层，通过省、市、县、乡、村五级林长畅通联动，将基层一线集体林权制度改革情况实时上报，使集体林权制度改革政策措施精准下沉，及时发现改革问题，提出相应解决政策。另一方面要发挥林长由党政主要负责人担任的制度优势，建立健全部门协同治理机制，联动财政、司法、生态环境等部门协调要素供给，各司其职、各负其责，为推动集体林权制度改革提供高效合理的要素配置，形成强大的改革合力。

依托林长制度监管引导，释放内生发展动力。《方案》提出林长制要实行地方各级党委和政府主要领导负责制，重视深化集体林权制度改革。因此应发挥党政领导负责制为核心的责任体系，强化对集体林权改革的监督引导机制。具体而言，一是对于集体林权制度改革要提高责任意识，深刻认识改革的重大意义，强化各级林长监督推动集体林权制度改革的主动性；二是通过制度优势和政策倾向引导吸纳社会资本投入到集体林权制度改革建设中，健全生态补偿机制，为各方生产要素充分涌流提供畅通路径和政策环境；三是通过各级林长社会地位加强宣传，形成全民知晓、支持和参与集体林权制度改革的社会氛围，为深化集体林权制度改革提供群众力量，释放内生发展动能。

本文作者系中国林业科学研究院林业科技信息研究所林经室主任、研究员

基层林长非常重要 伍国健 摄