春光无限  周慧民 摄

文/刘  珉

林草系统涵盖的面积大，包括森林、草原、湿地、荒漠等生态系统，约占全国陆地面积的70%；林草系统发挥的功能强，通过造林和保护森林，固碳释氧，可以积极应对气候变化，并在防治荒漠化、遏制土地退化、保护生物多样性等全球性问题上发挥着重要作用；林草系统与人民的生计息息相关，林草产业具有基础性、循环性等特点，产业链条长，就业容量大，在增加农民收入和生态扶贫方面贡献巨大。                            

根据林草工作重点领域和关键环节，林草系统安全生产大致可以分为四类：森林和草原火灾防控、野生动物疫源疫病防控、林草行业有害生物2防治、其他重点领域安全防范（包括林业生产经营单位安全，危险化学品安全，林草行业消防安全，防汛安全，林区道路交通安全等）。

一、 林草系统安全生产特点

1. 林草系统安全生产问题以自然灾害为主，不仅危及财产安全、人身安全，而且危及生态安全。森林和草原火灾，损害林木，威胁人民生命财产安全，同时释放温室气体，引起水土流失，破坏生态系统的完整性和连续性；林草有害生物，松材线虫病，于1982年首次在我国南京中山陵发现，虽然得到全力防治，但30多年来，全国因松材线虫病损失的松树累计仍达数亿株，造成的直接经济损失和生态服务价值损失上千亿元。

2. 林草系统安全生产事件传播速度快，一旦发生，具有极强的传染性和蔓延性，危害严重。森林火灾是全球八大自然灾害之一，一旦发生，蔓延速度极快，破坏力非常巨大。据不完全统计，全世界年均发生森林火灾22万余起，过火面积约1000万公顷。2020年我国共发生森林火灾1153起，发生草原火灾13起，其中森林火灾受害森林面积8526公顷，因火灾伤亡41人；一些由野生动物引起的人畜共患病，如鼠疫、禽流感，因其具有极强的传染性，已经给人类带来了巨大的灾难。2003年“非典”和现在肆虐的“新冠”也被高度怀疑与野生动物疫病有关。

3. 林草系统安全生产灾害往往起因复杂，发生机制不明确，难以预测和防治。例如松材线虫病是全球森林生态系统中最具危险性、毁灭性的病害之一。寄主植物感染松材线虫病后40天即可死亡。因此，它被称为松树的“癌症”。而从发病到整片松林毁灭只需3-5年的时间。更可怕的是，它的传播渠道多，蔓延速度快，防治难度大，目前尚无治疗该病害简便、经济可行的办法。

4. 林草系统安全生产话题经常与国际热点敏感问题相关联，涉及到国家战略安全和外交定位。近些年来，一些野生动物（如大象、犀牛、鲨鱼、穿山甲、熊等）已经成为热点和敏感问题，其保护与贸易问题经常被拿来炒作，成为国际热门话题，常常被西方国家炒作成为扼制和抹黑发展中国家的工具，更是成为国际生态保护领域合作与谈判的重要议题。

5. 林草系统安全生产危机综合性强，涉及面广，情况复杂，往往需要通过跨部门、跨领域、跨地区合作解决。例如松材线虫病的发生，涉及全国多个地区。截至2020年12月25日，全国共有18省（区、市）、726个县级行政区、5479个乡镇级行政区发生松材线虫病疫情，疫情发生面积2713.82万亩，病死松树数量1947.03万株。县级疫区和乡（镇）疫点数量分别占全国县（市、区）乡（镇）总数的25.46%和14.14%，疫情面积占全国松科植物面积的3.12%。松材线虫疫情疫病的最终控制，需要协同多方力量，综合应对。

二、 林草系统安全生产形势

形势整体平稳，但挑战依然存在：

1. 从林草经济发展看。林草经济是我国国民经济的重要组成部分。近些年来，林下经济、木竹加工、木本油料、特色经济林、林草中药材、花卉苗木、林草休闲旅游等产业发展迅速，林业安全生产涉及的行业和范围更大，在林业生产经营单位安全、危险化学品安全等方面面临的指导和监管问题更多，困难和挑战也在不断增加。

背起竹篓采茶去  佘极朴 摄

2. 从自然区域条件看。我国自然地貌复杂，各区域自然条件差异大。通过持续不断的努力，我国国土绿化工作取得重大进展。森林覆盖率目前为24.02％，仍然与世界平均水平有一定差距，下一步我国还会加大国土绿化力度，大力开展植树造林活动，而当前我国可造林地多位于偏远险峻地区，植树造林、森林抚育等营林生产经营活动安全风险较大。

3. 从人为活动规律看。我国的人口数量多，人口分布不均匀，农林交错区、林牧交错区面积很大，林区内广泛分布城镇、村庄，人为活动密集，而且随着森林旅游和森林康养业的兴起，进山入林的人员在逐年增加，精准监测和宣传引导难，林草行业消防安全面临压力，林草防火等安全生产防控工作风险高、任务重、责任大。

4. 从林草生产特点看。林草生产与气候变化密切相关。近些年来，温室气体排放导致的气温升高，给森林、草原生长和湿地、荒漠化保护带来外部影响，使自然生态系统应对和适应气候变化的不确定性增加，野生动物疫源疫病防控、林草行业有害生物防治工作面临挑战。同时，由于气候变化等原因引起的自然灾害频发，使林草工作人员在野外作业过程中，容易受雷电、山洪、泥石流的伤害，防汛安全、林区道路交通安全等隐患较多。

三、 林草系统安全生产问题

客观现实困难与主观认识不足并存：

1. 组织基础薄弱。林草行业安全生产工作起步较晚，自上而下的监管体系还没有完全贯通，工作运行机制不够规范，目前各省级林草部门安全生产职能大都挂靠在其他业务部门，缺少专门的机构和专业的监管人员。

2. 重视程度不够。一些地方的林草生产经营单位对安全生产工作的重要性和紧迫性认识不足，没有将安全生产工作纳入本单位重点工作，并与其他各项业务工作同谋划、同部署、同检查、同落实。

3. 责任落实不够。一些地方“三个必须”（指安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全）要求落实不到位，未能全面强化主体责任、建立健全安全生产链条、层层压实各级责任，还没有建立好横向到边、纵向到底的无缝隙、全覆盖责任体系。

4. 专业素质不高。林草产业链条长，用工多，务工人员身份多样，大多安全生产管理人员没有进行过专业培训，不懂专业知识，抓不住工作重点，同时又兼顾其他业务工作，精力有限，忙于应付。

5. 基础设施落后。许多林草工作在野外进行，林区内施工安全保障能力较弱，一些林区的水、电、路、房等基础设施年久失修、大多处于陈旧老化状态，存在较大安全隐患。

竹产品加工  刘克强 摄

6. 资金投入不足。林草系统安全生产工作缺少资金支持，很多单位没有专门的安全生产工作经费，安全生产检查、培训、宣传、应急演练等制度难以落实。

四、 林草系统安全生产对策

1. 开展教育宣传培训工作。加强安全生产和防灾减灾公益宣传活动，普及林草行业安全知识，培育安全文化，不断创新“安全生产月”“安全生产万里行”“安全生产法宣传周”等活动形式，充分利用政府网站、微博微信、社区宣传栏、“村村响、户户通”等线上线下资源，建立林草行业安全生产教育宣传培训阵地，提升安全生产科普教育效果，提高职工的安全防范意识和风险抵御能力。

2. 完善林草法规制度体系。严格执行《森林法》 《草原法》，认真制（修）定《草原法实施条例》《森林法实施条例》，重新修订《森林防火条例》《草原防火条例》《森林病虫害防治条例》，建立健全林草隐患排查和安全预防控制体系，完善林草行业安全生产和防灾减灾应急预案，编制安全生产重大事故隐患判定标准，推动出台林草行业安全生产管理办法，加强林草行业安全生产监督管理，统筹推动地方配套法规和部门规章的制定修订工作。

3. 加强林业生产经营单位安全指导。按照安全生产主管部门相关要求，指导林草企业制定安全生产风险辨识程序和方法，做好木材采伐、营造林、野生动物驯养繁育、林产品加工等生产作业环节安全整治，加强作业现场、林业机械、特种设备的安全管理，保障国有林场、自然保护地、森林公园、湿地公园等单位道路安全畅通，加强林草旅游景区景点的安全设施、设备管理、宣传引导等工作。

4. 加强森林草原火灾的防控。严格森林和草原火源管控。切实把管住人为火源作为第一要务，严格管控各种野外用火行为，加大巡查监控力度，重点地区实施靠前驻防，对关键部位进行严防死守；加强火灾防控基础能力建设。鼓励研发、推广应用防火新技术、新装备，完善林区应急道路、防火隔离带、瞭望塔等基础设施，确保落实森林草原防火物资储备；抓好专项整治和重点时段防控。落实林草行业安全生产专项整治行动实施方案，利用春防、秋防和全国“安全生产月”等特定时期，集中开展林草防火专项整治行动；做好全国两会、清明节、五一、国庆节、春节、汛期等重大活动和传统节日的林草防火安全和安全生产防范；完善火灾监测体系和火情上报制度。加强天、空、地一体化的现代火灾监测体系建设，做到森林草原火情早发现早处置，落实森林草原防火24小时值班和领导带班制度，确保时刻处于临战状态。

5. 加强野生动物疫源疫病防控。认真落实《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，建立常年工作专班机制，配合公安、市场监管等执法部门严厉打击各类破坏野生动物资源违法行为；做好《突发陆生野生动物疫情应急预案》宣传贯彻工作，抓紧完善突发陆生野生动物疫情应急预案配套制度体系，加强重点地区、重点时节、重点疫病监测预警，做好应急物资、专业力量准备，“第一时间发现、第一现场处置”野生动物异常死亡情况，切实维护生态安全和公共卫生安全。

6. 加强林草行业有害生物防治。认真落实林草行业有害生物防治工作责任，细化防治任务分工，加强林草有害生物监测预警，抓好重点区域、重点树木、重点时期有害生物灾害风险隐患的排查治理，认真落实松材线虫病、美国白蛾、草原蝗虫的防控措施，及时发现、处置和控制灾害蔓延，力争把疫病损失降低到最小程度。

7. 做好其他重点领域安全生产工作。加强林草行业消防安全管理。严格遵守《安全生产法》《消防法》等相关法律法规；加强危险化学品安全整治。认真执行《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》，进一步固化、深化、拓展《危险化学品安全专项整治三年行动实施方案》在林草行业中的行动成果和治理成效；充分认识林区道路交通安全管理工作的严峻形势，加强林区道路交通安全防范；密切关注天气变化，全力做好防汛工作。

8. 抓好组织保障落实。做好工作归口部署。国家林业和草原局安全生产工作领导小组负责总体工作部署，根据各有关司局和单位的业务职能，按照“安全生产工作与业务工作同部署、同落实”的要求，归口指导相关重点领域落实安全生产主体责任，建立健全安全生产管理制度；建立健全组织体系。坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责原则，按照“分级负责、属地管理”原则，强化领导班子安全“包干”管理制度，严格落实部门安全监管责任，明确承担安全生产工作的机构，指定专人负责安全生产工作；落实安全生产责任。按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”和“谁主管、谁负责”的原则以及《地方党政领导干部安全生产责任制规定》的要求，制定并公布安全生产责任清单，细化履责行为规范。

9. 完善应急处置机制。按照国家林业和草原局生产安全事故应急预案的要求，健全林草生产安全事故应对工作机制，规范生产安全事故应急管理和应急响应程序；修订完善各类生产安全事故应急预案，妥善处置各类突发情况，特别是强化对一线职工化解险情和自救互救的教育培训；强化应急预案演练，做好资金、物资、抢险设备和应急救援队伍的保障；严格落实应急值班纪律要求，严格遵守事故信息报告制度。

10. 加强部门协作形成工作合力。林草主管部门积极定期参加应急管理部、文化和旅游部、市场监管总局、交通运输部、国家铁路局等重点部门组成的联席会议，建立健全旅游安全、商渔船安全、危化品运输安全、铁路沿线安全环境治理等重点工作的联席会议制度，落实好信息通报、联合执法、定期会商等工作制度，以安全生产为纽带，形成协调顺畅、紧密配合、调度有序的工作合力。

本文作者单位：国家林业和草原局发展研究中心

注释：

1  基金项目：2023年国家林业和草原局发展研究中心“森林经营投入机制优化研究”.

2   林草有害生物，是指危害森林、草原正常生长并造成经济损失的病、虫、杂草等，近些年来，松材线虫病、美国白蛾对我国森林的危害十分严重，草原蝗虫，鼠害则是草原的天敌。

林草安全生产事关国家生态安全